Terras-raras e o pensamento estratégico brasileiro
Por Rafael Leão*
Até 2025, a imensa maioria do povo brasileiro jamais havia escutado o termo “terras-raras”, introduzido de maneira imprevisível no debate público do país pelo presidente norte-americano Donald Trump, no contexto das sanções tarifárias impostas às exportações de produtos brasileiros aos EUA. O presidente insinuou que esse tema constituiria uma espécie de senha para destravar as negociações que ali se iniciavam e que até hoje, para todos os fins práticos e por razões políticas (e não técnicas), avançaram pouco. Os americanos também usaram o tema num tom mais ameaçador contra os dinamarqueses ao sugerirem que precisariam tomar a Groenlândia para garantir que minerais críticos, dentre eles as terras-raras, não caíssem em “mãos erradas” – chinesas, no caso.
A política americana vocalizou, assim, de maneira bastante explícita, suas preocupações com a dominância tecnológica, produtiva e comercial chinesa não apenas no segmento específico de terras-raras, mas em diversos mercados minerais. Os chineses possuem as maiores reservas globais de terras-raras, além de serem os maiores produtores; detêm 40% das reservas e quase 70% da produção. A presença chinesa nas cadeias minerais globais de terras-raras é ainda mais pronunciada nos elos à jusante da cadeia produtiva, nas atividades de refino e de manufatura de artefatos industriais cujas rotas tecnológicas não encontram substitutos químicos aos dezessete elementos de terras-raras. As estimativas mais confiáveis dão conta de que pelo menos 90% do refino dessas substâncias ocorre em solo chinês. A China basicamente controla toda essa cadeia.
As terras-raras ganharam maior notoriedade em anos recentes, ainda antes de Donald Trump, por sua importância nos esforços de transição energética da economia global. Terras-raras e diversas outras substâncias minerais (tais como cobre, cromo e zinco, apenas para citar três exemplos) são imprescindíveis para fabricação de equipamentos e tecnologias de geração e consumo de energias renováveis, livres de emissão direta de gases de efeito estufa (GEE). Motores de veículos elétricos e turbinas eólicas, por exemplo, dependem de um componente crítico: o ímã permanente de ferro-boro-neodímio (NdFeB); neodímio é um dos elementos de terras-raras. Esse ímã (que possui variedades de composição química a depender das especificidades e necessidades de uso de diferentes tipos de motores elétricos – mais suscetíveis ao calor, ou à corrosão, ou à fricção etc.) foi decisivo para que as tecnologias de carros elétricos e de geração de energia eólica tivessem alcançado os níveis correntes de sofisticação, confiabilidade e complexidade tecnológica.
A agenda de transição energética, entretanto, sofreu revés importante no segundo mandato de Donald Trump (pelo menos no plano político e discursivo), que explícita e intencionalmente recolocou o setor de petróleo e gás no centro da estratégia de soberania energética dos EUA. Não é por conta da transição verde, portanto, que os americanos estão preocupados com a supremacia chinesa no mercado de terras-raras. O receio é com defesa e tecnologias militares. Ocorre que diversos elementos de terras-raras são insubstituíveis para radares e sonares, motores de aeronaves militares (caças e drones), sistemas de guiamento de mísseis, sistemas óticos a laser e munição de precisão. A guerra do futuro (que já ocorre no presente) depende de terras-raras, e os EUA estão direta ou indiretamente (como fornecedores globais de armamentos e tecnologias militares) envolvidos em vários conflitos – diretamente contra o Irã; indiretamente contra a Rússia; difusa e veladamente com diversos outros países por meio de estratégias híbridas. Além do mais, os EUA estão em rota de colisão com a China, potência econômica, científica, tecnológica e militar em ascensão que contesta a supremacia americana em todas essas searas. Os atritos diplomáticos e comerciais entre os dois países apenas se acirram, e arrefecimentos episódicos são efêmeros quando vistos com distanciamento analítico.
Os americanos temem, ao fim e ao cabo, que o acirramento diplomático com a China os leve a conflitos militares diretos ou indiretos – por procuração em terceiros territórios, como já ocorreu na Guerra Fria na relação com a ex-União Soviética – numa situação em que sua capacidade bélica reside, em boa parte, nas mãos do virtual inimigo. A solução definitiva seria encontrar fornecimento alternativo e seguro – “cadeias produtivas resilientes” é o conceito. Pela ótica norte-americana, “Brasil” e “terras-raras” (ou “minerais críticos”) constituem uma obviedade estratégica: o país está dentro de sua área de domínio hegemônico e possui a segunda maior reserva de terras-raras do mundo (19% das reservas mapeadas, atrás de China), além de importantes reservas de outros minerais estratégicos.
Do ponto de vista dos EUA, o dilema das terras-raras e dos minerais críticos é essencialmente geopolítico – aspectos econômicos, tecnológicos e comerciais são meros condicionantes; as operações de refino e processamento mineral dos EUA foram transferidas à própria China ao longo de décadas num movimento estrutural de offshoring do setor manufatureiro americano. Hoje, essa ausência nos EUA não decorre de incapacidade científica ou tecnológica. Ainda que seja verdade que a China tenha instituído longas cadeias produtivas verticalizadas de refino e processamento mineral com capital próprio e tecnologia autóctone, os americanos – com tempo, dinheiro (público, inclusive) e disposição – conseguiriam estruturar capacidades de refino e transformação mineral em patamares mínimos necessários para atender suas necessidades domésticas (nos segmentos bélicos e de energia) e desfazer o nó estratégico colocado pela China.
Diversas iniciativas envolvendo atos normativos e destinação de recursos públicos do governo americano, na casa dos bilhões de dólares, estão sendo lançadas desde 2021 – a exemplo do Inflation Reduction Act, do Bipartisan Infrastructure Law, que destinou US$ 6,3 bilhões a processamento, reciclagem e manufatura de minerais críticos, e da fixação, por agências americanas, de um preço mínimo garantido de US$ 110 por quilo de óxido de neodímio-praseodímio à mineradora MP Materials por dez anos. A resiliência das cadeias produtivas americanas dependeria, em síntese, de dois mecanismos: i) algum nível de capacidade de refino e transformação domésticos e ii) fornecimento estável de matéria-prima, o minério de terras-raras.
Do ponto de vista do Brasil, as questões relativas às terras-raras são bem menos claras do que para os americanos. O tema está colocado no debate público brasileiro por duas óticas distintas – geopolítica e desenvolvimento econômico. Na vertente geopolítica, por um lado, há considerações imediatas de ordem eleitoral que versam sobre a defesa da soberania nacional, com mensagens que emulam a antiga campanha pela exploração de petróleo ainda na Era Vargas; a mensagem aqui é clara e direta, orientada basicamente pelo resgate e valorização de sentimentos de patriotismo na proteção das riquezas minerais do país.
Por outro lado, ainda na geopolítica, não há tanta clareza assim sobre qual seria a estratégia brasileira, no plano internacional. Diante da disputa entre EUA e China, as terras-raras e os minerais críticos serviriam ao Brasil de que maneira? Essa pergunta não é retórica. Quando os chineses dizem que as terras-raras possuem implicações geopolíticas de primeira ordem, eles sabem exatamente o que estão falando e fazendo: com certa regularidade, em situações de disputa comercial e/ou territorial concretas, impõem restrições de exportação com fragilização das cadeias de suprimento de seus rivais em jogadas explícitas de chantagem negocial. Em 2010, nas disputas territoriais com o Japão e, recentemente, nas disputas comerciais/tarifárias com os EUA fizeram exatamente isso. Além do mais, os chineses se valem de seu domínio em elos produtivos da mineração e do refino mineral para garantir a resiliência de suas cadeias produtivas em segmentos de alto valor agregado no qual atuam com agressividade tanto domesticamente quanto em terceiros mercados (carros elétricos, equipamentos de geração de energia renovável etc.). Os americanos, por sua vez, também têm clareza plena do que querem dizer com “importância geopolítica” quando falam de minerais críticos, como já foi extensamente falado nesse artigo.
Quando o Brasil, então, diz que as terras-raras e os minerais críticos são instrumentos geopolíticos, ele está informando o que aos demais atores geopolíticos? Em qual estratégia de inserção internacional brasileira as terras-raras e os demais minerais críticos operariam como trunfos? Diante do embate entre China e EUA, a favor de quê ou contra quem o Brasil instrumentalizaria suas reservas de minerais críticos no plano internacional? Platitudes como “a favor da autonomia tecnológica”, “pela inserção soberana e altiva” e “contra o aquecimento global” não são respostas válidas. O nível de hostilidades internacionais e as crises do sistema de segurança global exigem um esforço estratégico para além do plano retórico. Não é tarefa fácil elaborar definições estratégicas dessa envergadura, mas a falta de orientação superior sobre o papel que o Brasil quer exercer no mundo e como sua economia deve operar para o exercício desse papel aumenta o nível de desorientação.
A segunda ótica pela qual o debate público brasileiro enxerga as terras-raras e os minerais críticos é, assim, a do desenvolvimento econômico. Aqui a discussão possui mais substância , ainda que falte perspectiva material e entendimento de contexto. O país, de fato, tem imensas reservas minerais, inclusive de terras-raras. Entretanto, conforme apontado no Texto para Discussão nº 3174 do IPEA, o Brasil é um destaque especialmente negativo em termos de aproveitamento econômico dessas reservas (desse ponto em diante, é importante o leitor saber que nada do que será dito envolve a mineração de ferro, segmento de altíssima produtividade e competitividade). A produção brasileira está muito aquém do esperado para o tamanho de suas reservas (nesse caso, a cesta de minerais apresentadas é circunscrita ao assunto “transição energética”, ainda que defesa e segurança alimentar, por exemplo, também ensejem suas próprias listagens de substâncias críticas, com sobreposições entre todas elas, inclusive). Países com reservas muito inferiores produzem mais que o Brasil; aqueles que possuem reservas comparáveis ou maiores que as brasileiras têm produção vastamente superior.
A inserção brasileira no comércio internacional de minérios brutos e concentrados é para lá de tímida: meros 3% das exportações globais, em média, desde o início do século; no segmento de matérias-primas químicas e metalúrgicas (produtos fruto do refino mineral), essa participação mal ultrapassa os 2%. Por coincidência, o caso das terras-raras é o mais emblemático de todos: o Brasil detém 19% das reservas globais, a segunda maior do mundo depois da China (e isso é sabido há décadas), mas a produção brasileira é inferior a 1% da produção global. Há apenas uma mina em operação, em Goiás. Nos próximos anos, outros empreendimentos deverão iniciar suas atividades também, e as pesquisas geológicas continuam. A ver em que patamar de importância internacional a extração mineral de terras-raras do Brasil se situará.
Com tanto subaproveitamento de reservas e níveis de produção mineral tão baixos, a ordem do dia deveria ser a de alavancar a extração mineral, alçando o país, na dimensão produtiva, a níveis condizentes com suas potencialidades geológicas. No entanto, o debate corrente é desproporcionalmente voltado para elaboração de estratégias de agregação de valor, refino, processamento e manufatura de artefatos tecnológicos baseados em minerais críticos. Não que o Brasil não devesse ambicionar escalar sua economia para patamares superiores de agregação de valor. Ele deve, mas, nesse caso específico, as condições materiais e estruturais de oferta e demanda da economia brasileira limitam sobremaneira as possibilidades de ação.
Pelo lado da demanda, o Brasil vive um dos mais dramáticos processos de desindustrialização prematura jamais vistos no capitalismo. No início dos anos 90 o setor manufatureiro brasileiro situava-se ao redor de 25% do PIB, e hoje situa-se em torno de 10%. Os setores industriais químicos e metalúrgicos nacionais sofrem um longo e agonizante declínio há pelo menos vinte anos. Esses são os setores que possuem a função essencial, numa lógica de cadeias produtivas, de adquirir minérios em estado bruto, processá-los, refiná-los e convertê-los em matérias-primas para os demais ramos industriais, que também estão em estrutural tendência de queda. Falando especificamente de terras-raras e produtos industriais delas dependentes, o gancho para essa discussão, o Brasil responde por apenas 0,5% das importações mundiais de ímãs permanentes nos últimos anos, de acordo com dados de comércio exterior da UN Trade and Development (UNCTAD). Ou seja, os prospectos estruturais da demanda nacional por minérios brutos e refinados estão colapsados, salvo raros e dignos empreendimentos industriais competitivos o suficiente para performarem no mercado nacional e em terceiros mercados.
Pelo lado da oferta, as condições para estabelecimento de empreendimentos de refino mineral e, quiçá, manufaturas de tecnologias à base de minerais críticos são igualmente limitantes. De largada, há o problema de subaproveitamento econômico das reservas minerais e da insuficiente escala de extração mineral. É paradoxal, inclusive, que o Brasil venha passando por um longo processo de reprimarização de sua estrutura produtiva (aumento da participação de setores primários e redução de atividades industriais e de cunho tecnológicos) e tenha convivido com um setor mineral virtualmente estagnado, a despeito de suas nítidas vantagens comparativas e imenso potencial geológico.
Em outra dimensão, há um problema de competitividade estrutural de todo setor manufatureiro brasileiro, que, de forma geral, compete com muita dificuldade em terceiros mercados e mal consegue se defender no mercado doméstico. É improvável, nesse contexto, que capitais nacionais e, principalmente, internacionais, vislumbrem a possibilidade de operar plataformas de exportação de minerais refinados no Brasil. Quem seria o mercado consumidor? A China? Improvável. EUA? Num contexto diplomático mais amistoso seria possível, cogitando algum prêmio de risco, mas os americanos sinalizam interesse apenas no elo extrativista. Europa? Japão? Coreia? Seria necessário intensa diplomacia comercial e acordos de garantia de compra e investimento, pois, do contrário, seria uma concorrência aberta com os produtores chineses. Demais mercados são irrisórios.
A desindustrialização da economia brasileira, portanto, é um aspecto central para a discussão de minerais críticos e estratégicos. Ela constitui fator limitante para atração e viabilização de empreendimentos de processamento e refino mineral porque sinaliza uma estrutura produtiva em colapso que não tem perspectiva de demanda futura que justifique tais empreendimentos voltados ao mercado interno. Nada indica, no momento, que o Brasil constituirá polo de investimentos de carros elétricos – as projeções para o mercado doméstico indicam que ele permanecerá como nicho. A desindustrialização também denota, obviamente, uma dificuldade de competitividade estrutural de empreendimentos industriais no Brasil, por diversos motivos (cambiais, tributários etc.). Ou seja: projetos voltados para o mercado interno enfrentam insuficiência de demanda; projetos voltados para exportação convivem com problemas estruturais de competitividade.
Terras-raras e minerais críticos têm importância central para o debate sobre desenvolvimento econômico no Brasil porque eles escancaram de maneira inesperada como a desindustrialização constitui causa e consequência do longo processo de estagnação econômica do Brasil, prejudicando e limitando as possibilidades de investimento e crescimento econômico de maneira generalizada, afetando inclusive segmentos supostamente competitivos como esse dos minerais críticos.
A falta de polos de manufaturas de média e alta tecnologia que operem em escala global limita a demanda por minerais refinados e, mais ainda, de artefatos tecnológicos de base mineral (ímãs permanentes são o exemplo mais notório no debate atual). Que essa eleição presidencial enxergue, na maneira inesperada como o tema dos minerais críticos chegou ao grande público, uma oportunidade para discutir o modelo de desenvolvimento econômico brasileiro e as oportunidades que se apresentam ao país.
Rafael Leão é membro da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) e doutorando em economia pelo CEDEPLAR/UFMG.
Este artigo integra a série Um Estado para o Futuro, iniciativa da ANESP que reúne reflexões de EPPGGs sobre temas estratégicos para o debate eleitoral de 2026, a partir da defesa e do fortalecimento dos serviços públicos e da democracia.
