Enfrentar o racismo para fortalecer os serviços públicos e a democracia
Por Maria Aparecida Chagas Ferreira*
Falar sobre enfrentamento ao racismo é, necessariamente, falar sobre democracia. Mas é também falar sobre Estado, instituições e serviços públicos. Essa conexão nem sempre é suficientemente explorada. O debate sobre igualdade racial costuma ser associado, de maneira legítima, à garantia de direitos, à superação de desigualdades históricas e à promoção da igualdade de oportunidades. No entanto, enfrentar o racismo também significa fortalecer a capacidade do Estado de reconhecer os fundamentos históricos da sociedade, responder às suas diferentes necessidades e assegurar que direitos formalmente reconhecidos se transformem em direitos efetivamente exercidos.
Essa perspectiva permite deslocar a questão racial de uma agenda exclusivamente social para uma agenda também institucional. A pergunta deixa de ser apenas quanto o racismo produz desigualdades na sociedade e passa a incluir outra: o que acontece com o Estado quando determinados grupos sociais estão historicamente sub-representados em suas instituições?
A resposta a essa pergunta é relevante para compreender a relação entre diversidade da burocracia, qualidade dos serviços públicos e democracia.
Democracia não se resume à realização periódica de eleições. As eleições constituem elemento fundamental dos regimes democráticos, mas a democracia também depende da existência de instituições capazes de assegurar direitos, incorporar diferentes perspectivas sociais e responder às demandas da população.
Neste artigo, democracia é compreendida em sentido substantivo e inclusivo: um regime no qual os cidadãos são reconhecidos como membros plenos da comunidade política e possuem condições efetivas de participar, ser representados, influenciar decisões coletivas e acessar os direitos e serviços assegurados pelo Estado.
Essa perspectiva aproxima democracia e capacidade estatal. Afinal, de pouco serve o reconhecimento formal de um direito se o Estado não possui capacidade para implementá-lo. A democracia é experimentada não apenas nas urnas, mas também na escola pública, no posto de saúde, na universidade, na assistência social, nos serviços de segurança, nos órgãos de atendimento ao cidadão e em todas as instituições nas quais o indivíduo encontra o Estado.
A qualidade da democracia, portanto, também depende da capacidade de transformar direitos formais em direitos efetivos. É justamente nesse ponto que a questão racial ganha uma dimensão institucional.
A importância de uma burocracia representativa
A literatura brasileira sobre relações raciais demonstra que o racismo não pode ser compreendido apenas como resultado de comportamentos individuais. Ele também se manifesta por meio de estruturas, instituições, práticas e processos que podem reproduzir desigualdades mesmo quando não existe uma intenção explícita de discriminar.
A estrutura social não é externa às instituições, ela também se reproduz dentro delas. Consequentemente, pensar o enfrentamento ao racismo exige observar como as instituições públicas são organizadas, quem ocupa seus espaços de decisão, quais conhecimentos são considerados legítimos e como as políticas públicas são formuladas e implementadas.
Essa discussão é particularmente importante quando observamos a burocracia estatal. O Estado não é uma entidade abstrata. Ele é constituído por pessoas que formulam, interpretam, executam e implementam políticas. Servidores públicos tomam decisões, exercem discricionariedade, interagem com cidadãos e transformam normas gerais em práticas concretas. Por isso, quem está dentro do Estado importa.
Em 2001, em uma reunião entre o então presidente dos Estados Unidos, George W. Bush, e o então presidente do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, houve um certo mau estar diplomático quando Bush perguntou se o Brasil também possuía negros. Naquela ocasião, o governo dos EUA tinha entre os seus membros duas figuras negras poderosas, Colin Powell, então secretário de Estado dos EUA; e Condoleezza Rice, a primeira mulher, e negra, a servir como conselheira de Segurança Nacional. Aquela conversa entre Bush e Cardoso terminou com Rice explicando que o Brasil era o país com o maior contingente de população negra. Esse caso leva a uma questão: qual era o Brasil que o presidente dos EUA via? Quem eram os brasileiros e a representação do Brasil que estava presente nas interações diplomáticas entre Brasil e EUA?
A teoria da burocracia representativa parte de uma questão aparentemente simples: em que medida a composição da burocracia pública deve refletir a diversidade da sociedade que ela serve? Trazer essa discussão para o campo das relações raciais e investigar a relação entre burocracia de Estado e políticas de promoção da igualdade racial permite pensar a presença da população negra no Estado não apenas como uma questão de justiça distributiva, mas também como uma questão relacionada ao funcionamento das próprias instituições públicas.
Esse debate distingue duas dimensões da representação. A primeira é a representação descritiva ou passiva: a burocracia possui composição social semelhante à população à qual presta serviços. A segunda é a representação ativa: a presença de determinados grupos pode influenciar prioridades, decisões e formas de implementação das políticas.
Isso não significa, evidentemente, que um servidor negro necessariamente adotará determinada posição ou que a presença de pessoas negras produzirá automaticamente políticas antirracistas, inclusivas e democráticas. A diversidade, por si só, não transforma instituições. Seus efeitos dependem das regras organizacionais, da cultura institucional, da autonomia dos servidores, das posições ocupadas e das condições efetivas de participação e decisão.
Ainda assim, a diversidade importa porque amplia o repertório de experiências, conhecimentos e perspectivas existentes dentro das instituições, e também, por que é democrático. Uma burocracia homogênea pode ser tecnicamente competente e, ao mesmo tempo, ter maior dificuldade para reconhecer determinados problemas sociais. Uma burocracia mais diversa pode ampliar sua capacidade de perceber experiências que antes permaneciam invisíveis. É nesse sentido que diversidade pode ser compreendida como um componente da capacidade estatal.
Diversidade também é capacidade do Estado
Capacidade estatal costuma ser associada à habilidade do Estado de formular políticas, coordenar organizações, mobilizar recursos, implementar decisões e entregar resultados. Essa definição é fundamental, mas pode ser ampliada. Um Estado capaz não é apenas aquele que consegue executar uma política. É aquele que consegue identificar adequadamente os problemas que pretende enfrentar, compreender a diversidade de situações existentes na sociedade e produzir respostas que alcancem diferentes grupos.
Podemos falar, portanto, em uma capacidade estatal inclusiva: a capacidade de formular e implementar políticas públicas considerando a diversidade social, étnica e racial da população e evitando que características como raça, gênero, território ou condição socioeconômica determinem desigualdades injustificadas no acesso aos direitos. Essa dimensão é particularmente importante em países marcados por desigualdades históricas como o Brasil.
Se diferentes grupos experimentam o Estado de maneiras diferentes, o Estado precisa ter capacidade para enxergar essas diferenças. E para enxergá-las, precisa produzir informações, desenvolver competências institucionais e incorporar diferentes perspectivas em sua burocracia. A diversidade, nesse sentido, não é apenas um valor normativo. Pode também ser um recurso para a qualidade da ação estatal.
Serviços públicos são onde a democracia se torna concreta
A relação entre enfrentamento ao racismo e fortalecimento dos serviços públicos pode ser observada por outro caminho. Políticas de igualdade racial não se restringem às ações explicitamente denominadas como políticas raciais. A igualdade racial também depende da qualidade dos serviços públicos universais. Educação, saúde, assistência social, segurança, trabalho, justiça e acesso a documentos e benefícios são dimensões fundamentais da cidadania. Quando esses serviços são desigualmente acessados ou produzem resultados diferentes para grupos raciais distintos, a desigualdade racial se reproduz na própria relação entre cidadão e Estado.
Isso significa que enfrentar o racismo requer tanto políticas específicas quanto serviços públicos capazes de produzir resultados equitativos. A pergunta relevante deixa de ser apenas “o Estado possui uma política de igualdade racial?” e passa a ser também “o conjunto das políticas e serviços públicos produz resultados compatíveis com a igualdade de cidadania?”.
Essa mudança de perspectiva é decisiva e a burocracia importa para essa construção, de forma que o processo pelo qual as pessoas ingressam no Estado também importa.
É possível, então, estabelecer uma cadeia entre fenômenos que frequentemente aparecem separados no debate público. O enfrentamento ao racismo amplia a diversidade no acesso às instituições. A diversidade pode ampliar o repertório de experiências e conhecimentos presentes na burocracia. Uma burocracia mais diversa pode contribuir para que determinadas desigualdades sejam mais facilmente identificadas e consideradas na formulação e implementação das políticas. Políticas mais responsivas podem produzir serviços públicos mais equitativos. Serviços públicos mais equitativos ampliam a efetividade dos direitos. E direitos efetivamente exercidos ampliam a igualdade de cidadania. É nessa última dimensão que a relação com a democracia se torna mais evidente.
O racismo não produz apenas desigualdade econômica ou social. Ele pode produzir também desigualdade na experiência da cidadania: desigualdade de representação, de acesso, de reconhecimento e de capacidade de influenciar as instituições. Enfrentar o racismo significa, portanto, reduzir desigualdades na própria relação entre cidadãos e Estado.
Um Estado que tenha a “cara do Brasil”
A expressão de que o serviço público deve ter a “cara do Brasil” não deve ser compreendida apenas como uma reivindicação simbólica. Ela contém uma questão institucional profunda: como garantir que as instituições públicas sejam capazes de compreender e atender uma sociedade marcada por diferentes experiências, identidades e trajetórias?
A resposta não está em substituir competência por representatividade. Está em reconhecer que competência e diversidade não são objetivos incompatíveis. Um serviço público profissional precisa ser competente, impessoal e orientado pelo interesse público. Mas também precisa ser capaz de compreender a sociedade para a qual trabalha. Isso significa reconhecer que a diversidade pode ser parte da própria competência institucional do Estado.
O enfrentamento ao racismo pode ser compreendido, portanto, a partir de uma perspectiva mais ampla. Não se trata apenas de corrigir desigualdades históricas ou garantir oportunidades individuais. Trata-se também de fortalecer instituições capazes de reconhecer a diversidade social, produzir políticas públicas responsivas e assegurar direitos de maneira efetiva.
Essa perspectiva aproxima três agendas que frequentemente são tratadas separadamente: a promoção da igualdade racial, o fortalecimento dos serviços públicos e a defesa da democracia. E a conexão entre elas é o Estado.
Um Estado que não reconhece as desigualdades que atravessam sua sociedade possui limites para formular respostas adequadas. Um Estado cuja burocracia é incapaz de refletir a diversidade da população pode perder perspectivas importantes sobre os problemas que precisa enfrentar. E um Estado que não consegue transformar direitos formais em direitos efetivos fragiliza a própria experiência democrática.
Por outro lado, um Estado capaz de recrutar de maneira mais inclusiva, construir uma burocracia diversa, produzir políticas responsivas e oferecer serviços públicos de qualidade amplia as condições para que diferentes grupos sociais se reconheçam como parte efetiva da comunidade política.
É por isso que enfrentar o racismo é também fortalecer o Estado. E quando isso significa ampliar a capacidade estatal de garantir direitos, representar a diversidade e responder de forma equitativa à sociedade, é também fortalecer a democracia. A democracia, afinal, não se realiza somente quando o cidadão vota. É nas eleições que decidimos apoiar projetos comprometidos, ou não, com a democracia em seu sentido substantivo, reconhecendo os cidadãos como membros plenos de uma comunidade. Mas a democracia se realiza também quando esse cidadão encontra no Estado uma instituição que reconhece sua existência, garante seus direitos e oferece serviços públicos capazes de transformar a igualdade formal em igualdade efetiva.
*Maria Aparecida Chagas Ferreira é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) e atualmente ocupa o cargo de diretora de Planejamento da Força de Trabalho do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI).
Este artigo integra a série Um Estado para o Futuro, iniciativa da ANESP que reúne reflexões de EPPGGs sobre temas estratégicos para o debate eleitoral de 2026, a partir da defesa e do fortalecimento dos serviços públicos e da democracia.
