Apresentação do anteprojeto da nova Lei Orgânica para a Administração Federal
Em reunião ocorrida quarta-feira (11) no Ministério do Planejamento, com a presença do ministro Paulo Bernardo e de autoridades do Governo Federal, foi apresentado o anteprojeto que trata sobre a criação de um novo ordenamento jurídico para a Administração Pública Federal. O encontro teve a finalidade de iniciar o debate sobre o tema. A consulta pública irá envolver todos os setores da sociedade, incluindo a classe política e o segmento acadêmico.
A proposta de lei orgânica foi elaborada por uma Comissão de Juristas instituída pelo Ministério do Planejamento em dezembro de 2007, formada pelos professores Almiro do Couto e Silva, Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Paulo Eduardo Garrido Modesto, Maria Coeli Simões Pires, Sergio de Andréa e Maria Sylvia di Pietro, especialistas em Direito Administrativo.
Representando a Presidência da comissão, o professor Paulo Modesto disse que foram muitos os desafios enfrentados nos 18 meses consecutivos de trabalho em torno da nova proposta de lei orgânica. “Trabalhamos com dedicação, fazendo um esforço tremendo de síntese, para estabelecer normas gerais”.
Modesto ouviu vários secretários de Administração e constatou que eles estão interessados e animados com o projeto, por perceberem nele avanços também para as administrações estaduais. O jurista enfatizou que o modelo de nova lei orgânica é, na verdade, um estatuto de normas gerais e que muito será feito em nível de complementação, na União, nos Estados e nos municípios.
Sob a ótica jurídica, os especialistas propuseram alterações legais no sentido de melhorar e inovar as definições das figuras jurídicas estatais e as orientações jurídicas aplicáveis às relações de fomento e parceria do Poder Público com entidades da sociedade civil, dentre outros avanços.
Leia a seguir as considerações das autoridades que participaram do encontro.
PAULO MODESTO
O professor Paulo Modesto, integrante da Comissão de Juristas, ressaltou que o interesse na atualização das normas da administração pública não é de hoje: “Há muito temos uma clareza de que há, na administração pública brasileira, uma série de problemas relacionados ao marco legal da organização administrativa que precisa ser enfrentada”.
Ele disse que desde o início dos estudos da comissão, a visão era de que, para fazer frente a esses desafios, seria preciso trabalhar sobre três grandes objetivos: racionalizar a máquina pública ao formar um quadro geral abrangente e compreensível do modo de agir do Estado; otimizar esse modo de agir; e regulamentar institutos novos, para contribuir para tornar a administração mais ágil e efetiva.
Paulo Modesto afirmou que a Comissão de Juristas se deparou com a dificuldade de a Constituição brasileira estabelecer como regra que qualquer entidade da administração indireta deve ser criada por lei específica. “E por ser uma lei específica ordinária a forma básica de instituição dessas entidades, nós não tínhamos na Constituição a previsão de uma lei geral de organização administrativa”, frisou o especialista.
O jurista disse também que foi preciso disciplinar “temas insensíveis”, como os do controle, do contrato de gestão – agora denominado contrato de autonomia, e das subsidiárias – que não é disciplinado de forma adequada no decreto-lei 200 “Diversos temas eram desafiadores”, explicou Modesto, ao citar o caso das Fundações Estatais: “bastante discutido no decorrer dos anos e muito sensível para a área de saúde, esse foi um tema que enfrentou dificuldades”. Ele disse que os diferentes atores institucionais compreendiam de modo muito diferente o tema. “Não houve avanços pela falta de parâmetros de comparação e de identificação mais clara do perfil adequado dessas entidades”.
Modesto disse que a administração pública vive uma grande confusão. “Vivemos uma situação de neblina, onde todos têm receio de seguir em frente. A tendência, portanto, a paralisia. É o que acontece freqüentemente”, afirmou. Ele citou o exemplo da Advocacia-Geral da União. “Há enorme desencontro de opinião sobre os conceitos e forma de agir e se reclama dos entes da AGU, que se manifestem juridicamente. Se o órgão de controle entende diversamente, deseja também responsabilizar o agente que se manifestou, que fez seu parecer jurídico. Nós consideramos isso excesso. Entendemos que é preciso resguardar a autonomia intelectual do agente da AGU e, a partir dessa posição, fizemos a redação do artigo 54 do projeto. Esperamos, com isso, que a administração tenha e ganhe agilidade”, avaliou.
Outro ponto destacado pelo jurista é a criação da ferramenta do ajustamento de gestão: “Faz-se a assinatura de termos de ajustamento de gestão para alertar o agente público que incorreu num erro ou equivoco qualquer. No ajustamento, há a correção desses vícios sem que seja necessário apelar para o modelo sancionador, de criminalização em relação ao agente público”, apontou.
Paulo Modesto falou também sobre o que julgou ser outro tema de grande importância nos últimos anos: as entidades de colaboração, que não são do aparato do Estado, mas se vinculam ao poder público e recebem fomento dele para atuar em áreas de interesse relevante. “Uma das grandes críticas que se tem feito a esse modelo é o fato de não haver transparência adequada na seleção das entidades. Isso é, em grande medida, atendido no projeto, com a proposta de um procedimento especifico de seleção, um chamamento público que não se confunde com a licitação porque tem outra natureza”, disse.
“Portanto, em vários momentos, o projeto faz adequações do controle para que o Estado tenha condições de agir respondendo por seus atos com um mínimo de segurança jurídica. Por outro lado, também estabelece novos sistemas de transparência e controle social sobre a atuação administrativa e de suas parceiras, ampliando, em certa medida, em alguns setores, o próprio controle”, finalizou.
SÉRGIO DE ANDRÉA
O jurista Sérgio de Andréa, membro da Comissão de Juristas, afirmou que a fundação de direito privado foi historicamente o primeiro instrumento de descentralização da ação administrativa que se usou no Brasil. “Já em 1891, a Faculdade de Direito de São Paulo era considerada uma fundação oficial, mas de direito privado”.
Posteriormente, segundo Sérgio de Andréa, muitas outras fundações foram criadas em todos os níveis federativos e em todos os tipos de regimes políticos e administrativos. Citou a época de Getúlio Vargas, o período militar e os períodos mais liberais, como exemplos de diversos momentos históricos em que a fundação foi utilizada no viés social da atuação governamental. E defendeu a necessidade de que sejam caracterizadas de forma adequada, principalmente para fazer uma distinção das autarquias.
Ele destacou que a fundação estatal, no anteprojeto formulado pela Comissão de Juristas, foi conceituada como entidade estatal de direito privado. “Creio que não existe adjetivo melhor: estatal”, comentou ele, ao acrescentar que o termo “público” gera confusão. “Então, ao lado das empresas estatais e ao lado dos consórcios públicos com personalidade de direito privado, figuram, no âmbito da administração indireta, as fundações estatais”.
Ele disse que as fundações se distinguem pela sua base. “A fundação civil exige para seu nascimento uma dotação inicial. O que é personalizado é o patrimônio. Ou seja, a fundação civil é um patrimônio personalizado. Já as fundações públicas têm patrimônio como qualquer pessoa tem, mas elas não são patrimônio, elas têm um patrimônio como pessoa jurídica”, explicou.
Segundo Sérgio de Andréa, o anteprojeto sublinhou que a autarquia é uma estrutura personalizada, com patrimônio, integrante da administração indireta, mas que desenvolve serviços públicos típicos. “São aqueles que estão no artigo 175 da Constituição e são aquelas atividades que exigem uma parcela do poder de império estatal, como poder de polícia e poder regulatório”, exemplificou o jurista, ao acrescentar que tais atribuições não podem ser entregues a uma fundação, cuja vocação é para a atividade social.
O especialista afirmou que a atuação no campo social cabe à pessoa jurídica de direito privado, pelo fato de que esse modelo permite ou exige um tipo de regime jurídico mais flexível. Disse que em dois dos setores sociais mais importantes que são a Educação e a Saúde as maiores cobranças são as de agilidade e de uma certa dose de autonomia, visando a concretização dos resultados esperados. “Isso a fundação estatal faz com muita propriedade”, destacou.
O jurista disse ainda que em matéria de serviço público, no que concerne a atividades, não vê risco de confusão entre autarquia e fundação, pelo fato de que a própria Constituição exige uma lei complementar que elenque as atividades que podem ser entregues à fundação.
Comentou que o anteprojeto define fundação estatal como pessoa jurídica de direito privado, integrante da administração indireta, sem fins lucrativos, instituída e mantida por entidade estatal, dentre outras características. O jurista disse que a flexibilidade vai além da possibilidade de co-instituição com o setor privado, contemplando também a questão dos recursos. “É permitido a entidades com fins sociais e que sejam fundacionais celebrar contratos que possibilitem o desenvolvimento do seu patrimônio e dos seus recursos, desde que reaplicados”, afirmou. Outro ponto importante, segundo ele, no regime de fundação estatal, o pessoal seria regido pela legislação trabalhista. Com relação às licitações, “cai-se no problema ou na solução” da celebração do contrato de autonomia.
Sérgio de Andréa disse que o anteprojeto, além dessa fundação estatal típica, abre possibilidade para que a fundação estatal seja subsidiária de autarquias, de empresas estatais, ou de outros fundações, numa descentralização de segundo grau. Nisso há o controle da entidade da administração indireta de primeiro grau e o controle indireto pelo ministério ou secretaria de Estado ou municipal correspondente.
O jurista disse que, além disso, o governo continua como sempre pôde, através do contrato público de colaboração, a obter parcerias com o setor privado, e nesse caso não só de fundações como de empresas, que se tornam colaboradoras na medida em que celebrem esse contrato.
ALMIRO DO COUTO E SILVA
Segundo Almiro do Couto e Silva, professor e membro da Comissão de Juristas, a intenção do projeto é estabelecer uma linha que una os diferentes institutos da administração federal, de modo que ela possa trabalhar de uma forma mais ágil, efetiva e eficiente.
“Nesse intuito, a comissão atualizou velhos conceitos que vinham ainda do decreto-lei 200/69. Em 40 anos, não se mexeu muito nessa norma. No contexto em que foi concebido e entrou em vigor, não apenas o código político era diferente, mas também as concepções jurídicas eram distintas”, avaliou Almiro.
De acordo com ele, o anteprojeto está em harmonia plena com as grandes linhas estabelecidas na Constituição Federal a respeito da administração pública nos vários âmbitos, especialmente na esfera federal.
Ele acrescentou ainda que a comissão deu atenção especial às inovações e aos avanços introduzidos nos últimos tempos, que acabaram ficando sedimentados pelas jurisprudências do Supremo. “Houve uma época em que as decisões do STF não tinham tanta importância. Hoje, é diferente. Não se pode pensar em medidas no campo de Direito Público sem estar de olho naquilo que o Supremo tem decidido. Nesse anteprojeto, estão acolhidos os pensamentos traduzidos em decisões do STF”, contou.
Almiro do Couto salientou o que, segundo ele, é um dado importante no projeto, no que diz respeito aos conselhos profissionais. “O projeto tem, em relação a esses conselhos, uma posição peculiar: eles foram retirados da categoria de autarquia e colocados entre as entidades paraestatais, sob pessoas jurídicas de direito público, com poderes sancionadores e regulatórios, regrados pelo Direito Público, mas ao mesmo tempo submetidos ao Direito Privado no que tange a outros aspectos”, explicou.
O jurista destacou, ainda, outro ponto: “o projeto foca a competência que o presidente da República tem para dispor sobre a organização da administração federal, fixando limites para esse poder regulamentar ser exercido”, apontou. De acordo com o projeto, mediante decreto, o presidente pode estabelecer a estrutura interna dos órgãos do Executivo (observada a estrutura básica definida em lei); desmembrar, concentrar, deslocar ou realocar atribuições de órgãos; fazer remanejamento e alterar denominação de órgãos; e redistribuir cargos, empregos e funções entre órgãos.
O professor citou as autarquias como outro assunto de interesse na proposta da nova lei orgânica. “O anteprojeto também cuida das autarquias de regime especial. Cria-se, com base na CF 88, a figura das autarquias regionais, como modalidade de autarquia de regime especial. O projeto ainda dispõe a respeito das autarquias que possuem maior grau de autonomia, por meio, entre outros, de garantias de mandatos fixos e estabilidade a seus dirigentes, e da impossibilidade da revisão de seus atos, salvo pelo poder judiciário, como acontece com as agências reguladoras. Considera-se, por fim, o consórcio público, constituído sob a forma de associação pública como uma modalidade ou espécie de autarquia”, explica o jurista.
“Nós, membros na comissão, temos a esperança de que, se convertido em lei, esse anteprojeto será um grande serviço ao bom funcionamento da administração pública e à boa administração no Direito brasileiro”, finalizou.
CARLOS ARI SUNDFELD
Para Carlos Ari Sundfeld, professor titular da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas e integrante da Comissão de Juristas, o maior desafio da construção da nova lei orgânica foi o tema das estatais de direito privado. Para ele, o objetivo é o de “desautarquizar” o Direito Administrativo brasileiro.
“Acabamos criando, ao longo do tempo, um regime jurídico único. Seja na Constituição ou em leis como a 8.666/93, surgiu um regime jurídico único, universal, que pretendia resolver problemas que vão de atuação de empresas estatais do setor econômico à problemas da atuação de agências reguladoras que têm função clara de autoridade pública. Ou seja, casos opostos, que precisam de tratamentos diferentes na resolução dos seus problemas, são obrigados, hoje, a buscar estas soluções em uma legislação única. Esperamos que isto mude com a nova lei”, salientou o professor.
Para ele, esta legislação única para alguns procedimentos afeta áreas importantes do governo e que deveriam ter regras diferentes de acordo com a necessidade do órgão ou autarquia: “Ao criar este modelo uniforme para padronizar procedimentos importantes como concurso público e licitações, o órgão acaba utilizando o modelo aplicado nas autarquias, que é inadequado para a prestação de serviços sociais com eficiência”, destacou.
O professor enfatiza também que o grande desafio da reforma é tirar da autarquia o papel de modelo unificador administrativo dos órgãos brasileiros. “Temos que ser capazes de subverter os valores que foram implantados pela construção legislativa de 40 anos. Devemos criar modelos que tenham condição de identificar as necessidades individuais de cada processo, sem perdermos valores como a importância do concurso público e das licitações”.
“Existe uma clara tendência de ampliação de contratos do terceiro setor que acabam sendo considerados como regime autárquico e incorporadas à administração. Conseguir identificar quais são as entidades que não pertencem à administração e definir qual a sua relação com ela é muito importante para garantir o bom andamento da gestão no Brasil”, disse o professor.
Para Sundfeld, é preciso também reavaliar o conceito de administração pública. Segundo ele, neste aspecto muito já foi realizado e a lei será um instrumento muito mais consolidador do que inovador. “Para consolidar estas mudanças que vêm ocorrendo já há algum tempo, sabíamos que deveríamos colocar um alto grau de criatividade. Estamos perseguindo isto desde o início dos trabalhos”.
Ari salienta que a grande aposta do projeto é a criação de um capitulo de entidades estatais, de direito privado, para englobar as fundações estatais aproveitando uma parte daquilo que já foi consolidado mantendo características jurídicas e mecanismos de controle, capazes de garantir a flexibilidade e a prestação de serviços de qualidade.
“A questão do tratamento sistemático da administração pública nos parece vital para que possamos viabilizar a idéia das fundações estatais. O projeto procura consolidar a iniciativa que o governo já teve de regulamentar as fundações estatais definindo um regime jurídico que será aplicado no sentido global. O projeto deve esclarecendo o que ficou de dúvida em relação à regulamentação feita pelo governo, e regulamentar o que ainda exige regulamentação e que torna o sistema potencialmente frágil”, disse.
FRANCISCO GAETANI
Para o secretário-executivo-adjunto do Ministério do Planejamento, Francisco Gaetani, a aprovação da nova lei orgânica deve ser uma prioridade a ser buscada por todos, independentemente de ideologia política, garantindo, assim, a construção de um Estado moderno e eficiente.
“Tivemos um momento complicado no passado, com muitos problemas que afetaram a sociedade e a economia do país. Hoje, vivemos um bom momento e precisamos buscar um Estado que, de fato, funcione, seja eficiente para a população em sua prestação de serviços. Nosso papel, como gestores, é o de fazer o Estado funcionar. A qualidade da gestão deve transcender a ideologia; por isso, todos os gestores e políticos devem buscar a aprovação deste projeto que vai dar celeridade ao sistema de gestão”, disse.
Além disso, Gaetani destacou que o maior desafio na aprovação da lei ainda está por vir. “Temos pela frente um desafio maior: o desafio político. Vamos lutar pela aprovação da lei no Congresso. Nossa missão deve ser a de conscientizar a todos de que este tema acrescenta benefícios ao sistema de gestão brasileiro e a todos que um dia venham a ocupar cargos de gestão no governo”, destacou.
LUIZ INÁCIO ADAMS
O advogado-geral da União, Luiz Inácio Adams, destacou que a aprovação deste projeto é importante para o bom desenvolvimento da administração pública. Para ele, é muito importante a integração entre sociedade e Estado, que ocorre no debate desta lei.
Além disso, o advogado-geral destacou como ponto importante a valorização da conciliação entre os órgãos e entidades na suas contradições naturais. “Contamos com órgãos e entidades que possuem em sua natureza assuntos conflitantes. Por exemplo, áreas que trabalham com meio ambiente, com desenvolvimento e com indústrias. Precisamos sempre procurar a conciliação dos temas para que as atividades diferentes cresçam juntas e beneficiem a sociedade e o sistema de gestão, que se desenvolve com mais eficiência quando há uma menor interferência de conflitos”, destacou Adams.
WILSON DE CASTRO JUNIOR
“É realmente um momento histórico esse em que o Ministério do Planejamento busca um grupo de professores de Direito para mudar o ordenamento jurídico atual, que não dá mais suporte para a administração”. Foi com essas palavras que o consultor jurídico do Ministério do Planejamento, Wilson de Castro Junior, iniciou sua fala na reunião da Comissão de Juristas.
Ele lembrou as dificuldades enfrentadas no dia-a-dia da administração pública, citando como é difícil fazer a gestão do bem público e implementar uma política pública, fazendo tudo isso com uma legislação arcaica. “Algumas vezes, estamos trabalhando com a década de 60, e estando sujeitos às más interpretações ou às interpretações muitas vezes duvidosas de órgãos de controle. Isso leva o advogado público a se retrair e, com isso, a administração se retrai”, opinou. Para ele, a situação atual é um prêmio à omissão, o que acaba interrompendo a capacidade de ousar.
“Esse Direito que hoje está posto não cabe na nossa realidade. Portanto, é preciso fazer interpretações. Mas como fazer interpretações, se o advogado está sujeito a crime de opinião e pode ser responsabilizado por isso?”, ressaltou. Na avaliação do consultor jurídico do Planejamento, o anteprojeto é uma ferramenta fundamental para que a administração pública passe a funcionar melhor.
LUIZ ALBERTO DOS SANTOS
Para Luiz Alberto dos Santos, subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil, a visão do ministro Paulo Bernardo de dar início ao processo da criação da lei orgânica, com a participação de juristas renomados e de técnicos de gestão especializados, dá ainda mais qualidade a um trabalho que atende a uma demanda que há muito vem sendo tratada como prioritária na agenda de gestão do Brasil.
“Desde 1990, eu ouvia dizer que a criação de uma nova lei orgânica para a administração pública federal era um tema que deveria avançar. Esta discussão nos dá oportunidade de refletir a importância da lei orgânica na modernização e melhoria do desempenho da administração pública. O fortalecimento institucional que a lei trará vai gerar a melhoria da qualidade da gestão do Estado”, destacou Luiz Alberto dos Santos.
Ele lembrou ainda que, na discussão da emenda constitucional 19, em 1998, foi cogitada uma previsão expressa para a construção de uma lei orgânica: “A idéia era estabelecer um prazo para que criássemos esta nova lei. Entretanto, naquela ocasião, optou-se por uma solução mais simples, com a inclusão de um dispositivo que limitasse a atuação na área de fundações. Também recomendamos que se fizesse uma revisão no sistema, mas esta revisão não ocorreu”, disse.
Para o subchefe, a proposta tem importância similar à da Lei de Responsabilidade Fiscal. Segundo ele, a aprovação da nova Lei Orgânica, juntamente com um conjunto de leis que ainda tramitam no Congresso, vai proporcionar maior autonomia administrativa aos dirigentes. Além disso, este conjunto será capaz de possibilitar mecanismos de controle mais rigorosos e eficientes para fiscalizar as ações dos dirigentes.
PAULO CESAR MEDEIROS
O presidente do Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Administração (Consad), Paulo César Medeiros, disse que é preciso resolver alguns problemas que não têm solução fácil.
O grande problema, hoje, é o “fazer”, na avaliação do presidente do Consad. “Tenho dito que ou começamos a modificar a idéia de controle pra pensar em algo orientado pra resultados, ou daqui a pouco não faremos absolutamente mais nada”, disse. Ele afirmou que nosso Direito Administrativo ainda parece do século 19, enquanto estamos no século 21. “Vivemos num mundo onde sabemos das coisas em tempo real, em qualquer lugar do mundo. E as pessoas também cobram urgência do Estado no atendimento de suas demandas”, disse.
Paulo César afirmou que é preciso construir um ordenamento que permita mais agilidade na ação estatal. “Espero que a proposta da nova lei orgânica seja aprovada rapidamente no Congresso. Até que ela comece a produzir efeitos visíveis para as pessoas que estão nas filas, ainda vai demorar um tempo”, estimou.
Medeiros agradeceu ao Ministério do Planejamento, em nome das Unidades da Federação brasileiras, a iniciativa de discutir a reformulação do marco legal da administração. “Sei que todos gostariam de ver as coisas avançando mais e sei também que as dificuldades são conhecidas. Mas às vezes, é preciso avançar de pouco em pouco para conseguir construir alguma coisa definitiva”, concluiu.
Fonte
Ministério do Planejamento - 12 de novembro de 2009