Desafios da Política de Geração de Emprego e Renda no Brasil

Mário Magalhães*

Os desafios para uma maior geração de emprego e renda no Brasil não estão relacionados ao processo de recuperação da crise da covid-19. Nesse aspecto, o País vem demonstrando bons resultados, seja quanto à retomada da atividade econômica, ao controle da inflação ou aos indicadores do mercado de trabalho, os quais já retornaram aos níveis anteriores à pandemia.

Os fatores que impedem um crescimento consistente da renda e do emprego, em ciclos virtuosos mais longos, estão relacionados, principalmente, a duas causas de natureza estrutural: a) predominância de um padrão de baixo crescimento econômico que o País vem apresentando ao longo de algumas décadas, o qual vem sendo reproduzido no período recente; e b) ausência de revitalização das políticas públicas de emprego e renda voltadas para o apoio ao trabalhador, as quais vêm sendo mantidas com baixos volumes de recursos, sem proporcionar resultados efetivos no mercado de trabalho.

O padrão de baixo crescimento econômico está relacionado a um conjunto de escolhas e omissões dos gestores governamentais, que resultaram em processos de desindustrialização, estagnação da produtividade, baixa competitividade no mercado internacional, marcos regulatórios e sistema tributário inadequados, além da instabilidade e da polarização políticas, que dificultam uma atuação consistente do Estado ao longo do tempo.

Superação do padrão de baixo crescimento econômico

Para enfrentar esse primeiro e mais relevante desafio para a geração de emprego e renda no País, o de superar o padrão de baixo crescimento econômico, se faz necessária uma visão inovadora na própria mentalidade dos gestores governamentais. Ela precisa incorporar um novo padrão de gestão econômica, com prioridade efetiva para a promoção da produtividade e competitividade em todos os setores da economia, além da redução dos chamados custos Brasil, entre os quais, além da carência de infraestruturas, também se inclui a modernização dos marcos regulatórios e a simplificação administrativa.

O aumento da produtividade e da competitividade no atual estágio de desenvolvimento das forças produtivas mundiais está intimamente relacionado à adoção das novas tecnologias. Nesse sentido, não há que temer a modernização dos processos produtivos, em razão do risco de se provocar a destruição de empregos. O último “Relatório sobre o futuro dos empregos” [1], do Fórum Econômico Mundial, elaborado pela consultoria Mckinsey, com o objetivo de abordar as expectativas das empresas sobre como as tendências socioeconômicas e tecnológicas moldarão a evolução dos empregos, identificou que, afora a adoção de robôs humanóides e não humanoides, todas as demais tecnologias tendem a criar empregos líquidos nos próximos cinco anos [2].

Assim, na grande maioria dos casos não há destruição, mas o deslocamento dos postos de trabalho dentro das organizações. Além disso, novas tecnologias sempre criam novas necessidades, tanto de consumo, quanto de produção, gerando efeitos multiplicadores de novas ocupações. No caso da indústria e da agricultura, especificamente, a tendência de fato é a redução de postos de trabalho no âmbito estrito do processo de produção, seja pela mecanização ou pela robotização.

Porém, no caso de ambos os setores, a prioridade não é o volume de postos de trabalho gerados no próprio setor, mas a geração de altos valores de produção, pela elevação da produtividade acima da média dos demais setores. A geração de empregos, nesse caso, virá dos efeitos do alto valor agregado sobre o conjunto da economia, dinamizando as cadeias de produção anteriores e posteriores ao processo de produção stricto sensu nesses setores, impactos estes que são multiplicadores de empregos.

Reindustrialização em bases competitivas internacionalmente

É, portanto, equivocada a visão de que a chamada reindustrialização do Brasil é a chave para o crescimento do número de empregos formais na força de trabalho. Nas atuais condições, a retomada do crescimento industrial só será possível em bases competitivas no cenário internacional, o que pressupõe elevação da produtividade e eliminação ou pouca geração de empregos.

Por outro lado, o aumento da formalização será muito promissor se forem intensificados os processos de modernização no setor terciário, envolvendo o comércio e os diversos ramos dos serviços, dadas as maiores exigências de qualificação em funções habilitadas digitalmente, como especialistas em comércio eletrônico, especialistas em transformação digital e especialistas em estratégia e marketing digital, com ênfase nos ramos de comércio e comércio digital, educação, informação e comunicação, transporte e armazenagem, entre outros.

Para o incremento da modernização dos processos produtivos, o Estado brasileiro pode recorrer a diversos instrumentos, entre os quais a facilitação da importação de tecnologias, tanto de bens quanto de serviços, mecanismos de atração de investimentos diretos de capital estrangeiro em setores de ponta, orientação da atuação do BNDES, por meio de linhas de crédito direcionadas à inovação tecnológica, revisão de marcos regulatórios para a economia verde, baixo carbono e energia solar, para citar alguns exemplos.

O desenvolvimento de tais iniciativas está centrado em duas pastas da área econômica: o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) e o Ministério da Fazenda (MF). Entretanto, a fim de somar esforços, criar sinergias e potencializar resultados mútuos, tais iniciativas devem ser conjugadas com as ações do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), onde se situam as competências para a operacionalização das políticas públicas de apoio ao trabalhador, envolvendo, especialmente as políticas ativas de emprego destinadas à promoção da empregabilidade da força de trabalho.

Ações coordenadas entre áreas econômicas e sociais

Esse é, portanto, o segundo desafio mais relevante das políticas públicas voltadas para a geração de emprego e renda, ou seja, desenvolver ações coordenadas entre áreas econômicas e áreas sociais. Esse desafio envolve a mudança de mentalidade dos gestores governamentais em cada área e também dos atores sociais e políticos em seu entorno.

A ausência de interfaces e articulação entre as pastas é um problema geral na Esplanada dos Ministérios. No caso específico, não é incomum que dirigentes do Ministério do Trabalho e sindicalistas expressem o conceito de que a pasta pertence aos trabalhadores, enquanto as pastas da economia pertencem aos empresários, o que reproduz uma oposição prejudicial a ambos os segmentos. De outro lado, gestores e representantes dos segmentos empresariais, tendem a ver as áreas sociais como entraves ao desenvolvimento de suas atividades ou apenas como fonte de obrigações fiscais e custos burocráticos.

Assim, o desafio aqui é enxergar que pode e deve haver complementariedade e mesmo interação entre as ações de ambas as áreas. Perspectivas nesse sentido podem ser vislumbradas por meio da interação entre programas de capacitação profissional do MTE e as diversas políticas de fomento do MDIC, relacionadas à economia verde e ao desenvolvimento industrial e à inovação no comércio e serviços. Do mesmo modo, ações integradas podem ser desenvolvidas entre as ações direcionadas para as micro e pequenas empresas no âmbito do MDIC e as linhas de microcrédito baseadas no FAT/MTE.

Revitalização das políticas ativas de emprego

O terceiro grande desafio diz respeito à revitalização das políticas ativas de emprego no âmbito do MTE. Quando da criação do FAT, em janeiro de 1990, um fundo próprio para a área do trabalho, destinado ao financiamento das políticas de proteção ao trabalhador e desenvolvimento do mercado de trabalho, havia a perspectiva de se implantar no Brasil um conjunto de ações integradas que consolidasse no País o Sistema Público de Emprego (SPE), seguindo o modelo já desenvolvido nos países europeus, desde o período do pós-guerra.

Com diferentes matizes, os SPEs foram criados com a missão de dar suporte estatal ao bom funcionamento dos mercados de trabalho, cuja atuação é baseada em um arcabouço institucional que conjuga a proteção financeira ao trabalhador desempregado — políticas passivas de seguro-desemprego —, com ações de recolocação desse trabalhador por meio de serviços de intermediação de mão-de-obra e de qualificação e reciclagem profissionais — políticas ativas de emprego.

O desenvolvimento do Programa Seguro-Desemprego (PSD), a partir dos recursos do FAT, foi muito bem-sucedido e se consolidou no País enquanto importante política de proteção ao trabalhador em bases modernas. Até o presente, o PSD vem sendo aperfeiçoado constantemente, com matriz operacional hoje inteiramente eletrônica e digital.

Entretanto, no que tange às políticas ativas de emprego e renda, embora tenham sido feitas diversas tentativas, não se logrou resultados satisfatórios. Os investimentos nas ações de intermediação de mão-de-obra não foram suficientes para alcançar impactos relevantes no mercado de trabalho. As políticas de qualificação profissional baseadas nos recursos do FAT tiveram seu auge na segunda metade dos anos 90, porém baseadas em modelo de baixa eficácia, seja pelas instituições conveniadas — ONGs, em sua grande maioria —, seja pela baixa qualidade dos cursos e ausência de compatibilização com as demandas do mercado. No caso brasileiro, ainda foram incorporadas ao SPE ações de fomento ao emprego, por meio de linhas de microcrédito, destinadas a pequenos e micros empreendedores, as quais tiveram alguma eficácia, mas até o momento ainda não chegaram a apresentar resultados esperados, em termos de abrangência no âmbito do público-alvo, em especial, pequenas empresas e profissionais autônomos, formais e informais.

Esse conjunto de políticas ativas, portanto, não se desenvolveu de forma consistente. O volume de recursos para essas ações nos últimos anos tornou-se praticamente simbólico, quase que alocados apenas para manter tais ações no escopo orçamentário da pasta, sem qualquer relação com a demanda por esses serviços, tendo em vista a magnitude do público alvo a que se dirigem.

Considerando, entretanto, as tendências atuais no mercado de trabalho, marcadas por fortes expectativas de impactos disruptivos em grande parte das ocupações, não se pode deixar de apontar o desafio da revitalização das políticas ativas de emprego como uma prioridade no âmbito do Ministério do Trabalho, com a perspectiva de se desenvolver o Sistema Público de Emprego no Brasil, a partir de estratégias compatíveis com as novas tendências da economia.

Tal revitalização das políticas ativas de emprego no atual contexto exigirá necessariamente a reformulação dos modelos operacionais, em face das mudanças recentes tanto no mercado de trabalho, quanto no formato de gestão das políticas públicas, já em curso em diversas áreas, pelo uso das novas tecnologias de informação e comunicação. Mais recentemente, constata-se que há tentativas de modernização em algumas políticas ativas, tais como o aplicativo SINE Fácil no âmbito das ações de intermediação de emprego, mas ainda com pouca penetração no mercado de trabalho.

Sobre esse desafio apresentamos algumas sugestões de estratégias a serem adotadas, todas de caráter bastante geral, no intuito apenas de apontar alguns caminhos possíveis.

1. Capacitação e reciclagem profissional

Para as ações de educação profissional, o Brasil conta hoje com o sistema S e com a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica (RFEPCT), do Ministério da Educação, que dispõem de considerável cobertura no território nacional. No sistema S, notadamente no SENAI e SENAC, são ofertados cursos de curta e média duração, de forma bastante integrada às demandas do mercado. A RFEPCT conta com um conjunto de institutos em âmbito estadual e regional, além de diversas outras instituições conveniadas, onde são oferecidos cursos de média e longa duração, incluindo a formação superior para tecnólogos.

Com a nova gestão, o Ministério do Trabalho está tentando reativar as ações de qualificação profissional por meio da parceria com as secretarias estaduais e municipais de trabalho, com a reformulação da forma de repasse de recursos aos entes subnacionais, por meio da sistemática “fundo a fundo”, cujo formato de gestão é superior ao modelo de convênios. Porém, será preciso pensar novas formas de aplicação desses recursos, para que não seja reproduzido o modelo de baixa eficácia já realizado pelo Ministério em experiências anteriores.

Por outro lado, trabalhadores e empresas se ressentem de uma estratégia que viabilize a formação e a reciclagem de trabalhadores de forma ágil, para atender tempestivamente à necessidade das empresas nas iniciativas de adoção de novas tecnologias, que demandam rápida familiaridade com novos equipamentos, softwares e novas práticas de natureza técnica e administrativa.

Para atender a tais demandas, dada a necessidade de estreita correlação com as práticas empresariais, se faz necessária a criação de um tipo de programa que apoie o treinamento em serviço a ser realizado no interior das empresas, ou ainda por profissionais ou empresas especializadas em treinamento, mas cuja operacionalização esteja a cargo das próprias empresas, de modo a assegurar a vinculação da capacitação com as habilidades requeridas, potencializando, assim, o matching entre perfil da vaga e qualificação do trabalhador.

Há forma de se implantar tal programa por meio da criação de uma nova modalidade de concessão do seguro-desemprego, onde parcela do benefício a que o trabalhador teria direito pode ser repassada à empresa, para fins de custeio da capacitação, com a obrigação de reempregar o trabalhador na função para a qual foi capacitado. Tal programa em muito facilitaria a reciclagem e a capacitação em massa de trabalhadores, atenderia a necessidades de realocação setorial no mercado de trabalho e reduziria o tempo de desemprego, pois o trabalhador poderia ser reempregado antes do período de término das parcelas do seguro-desemprego.

2. Intermediação de emprego

O desafio de se promover uma ação efetiva de intermediação pública de emprego no Brasil está relacionado à operacionalização desse serviço por meio de uma plataforma eletrônica que alcance ampla inserção na busca e oferta de vagas por parte de trabalhadores e empresas. Há algumas iniciativas no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego. A partir de 2014 foi disponibilizado aos trabalhadores a possibilidade de encaminhamento por meio do Portal Emprega Brasil, e, a partir de maio de 2017, foi lançado o SINE Fácil, um aplicativo para dispositivos móveis. Porém, apesar de terem sido implantados há alguns anos, tais serviços ainda não se tornaram referência de procura e oferta de emprego no mercado de trabalho de forma ampla.

O desafio aqui é o de tornar o aplicativo de intermediação pública de emprego concorrente com os existentes na iniciativa privada. Para tanto, o SINE necessita superar o estigma de que atende apenas trabalhadores de baixa qualificação, em ocupações de alta rotatividade. Para atender adequadamente a clientela mais carente, inclusive, é preciso que o SINE logre uma inserção mais efetiva no mercado de ocupações que possuem pelo menos qualificações técnicas intermediárias, a fim de obter as credenciais para encaminhamento dos trabalhadores que participam de programas públicos de qualificação profissional.

3. Inserção de jovens no mercado de trabalho

O Brasil possui um programa de largo alcance para jovens de baixa renda, cujo conceito tem sido elogiado internacionalmente em razão de seu formato legal, principalmente pelo fato de o Programa prever a obrigatoriedade das empresas de contratar de 5% a 15% do seu quadro de colaboradores na modalidade prevista na Lei da Aprendizagem (Lei 10.097/2000), contemplando jovens de 14 a 24 anos. O Programa permite ao jovem conjugar estudos com formação profissional, mediante remuneração e custeio da qualificação profissional pelas empresas.

Embora o programa já venha gerando bons resultados na obtenção do primeiro emprego de jovens carentes, ainda deixa a desejar quanto aos resultados da capacitação profissional. A grande maioria dos jovens participantes são empregados na função de agentes administrativos, enquanto que poderiam ser direcionados prioritariamente a atividades que envolvam práticas de uso intensivo em tecnologia, mais promissoras em termos de inserção no mercado de trabalho na atual conjuntura. Tal redirecionamento foi tentado pelo Ministério do Trabalho e Emprego no ano de 2020, por meio de proposta de Medida Provisória, porém a proposta não chegou a ser encaminhada ao Congresso, por falta de consenso no âmbito do governo.

Assim, o desafio de remodelar e modernizar o Programa Jovem Aprendiz permanece como uma demanda de alta relevância para as políticas públicas de emprego e renda.

4. Microcrédito

Há um grande potencial empreendedor no Brasil, o que se comprova pela significativa participação de profissionais autônomos e pequenas empresas existentes. Nesse sentido, de modo a incentivar o empreendedorismo voltado para a inovação tecnológica, o Ministério do Trabalho e Emprego poderia assumir o desafio de criar uma linha de microcrédito destinada especificamente às startups, com carências e taxas adequadas a esse segmento.

5. Normatização das relações de trabalho

a. Flexibilização das formas de contratação

No atual cenário, marcado por intensas inovações tecnológicas e globalização dos mercados de trabalho, é preciso preparar o País para o contexto do que vem sendo denominado de futuro do trabalho. Além das inovações tecnológicas e a necessidade de qualificação profissional que as acompanham, novas formas de prestação do trabalho estão surgindo, as quais não se enquadram no formato clássico do trabalho formal celetista, de 40 horas semanais.

Trabalhadores em diversos ramos de atividade estão sendo contratados por meio de plataformas digitais e trabalhos a tempo parcial e intermitente, cujos formatos tendem a se consolidar no mercado de trabalho. Importante compreender que flexibilização trabalhista não é, necessariamente, sinônimo de precarização do trabalho.

O desafio aqui é o de compatibilizar as novas formas de prestação do trabalho com a necessidade de manter os trabalhadores incluídos na proteção social do Estado. Considerando que hoje há um vácuo normativo sobre diversas modalidades de prestação de trabalho, o princípio que deve reger o tratamento dessas ocupações é o que se poderia denominar de “flexibilização inclusiva” das relações de trabalho. Ou seja, é preciso flexibilizar os formatos legais de modo a não deixar as novas formas de prestação do trabalho na situação de informalidade e, ao mesmo tempo, retirar-lhes o estigma de formas precárias ou indesejadas. Trata-se de absorver as mudanças de paradigma no âmbito jurídico das relações de trabalho.

b) Proteção ao trabalhador

As normas atuais de proteção ao trabalhador relacionadas à ocorrência da dispensa sem justa causa, que caracteriza o desemprego involuntário, implicam na concessão tanto do benefício do Seguro-Desemprego quanto da multa de 40% sobre o saldo do FGTS. Estudos já mostraram que a incidência de ambas as indenizações no momento da demissão tende a estimular a rotatividade no emprego formal, por parte tanto do empregado, motivado pela percepção financeira, quanto do empregador, em razão de que os custos do FGTS aumentam ao longo do tempo de emprego.

O desafio, nesse caso, é o de promover um ajuste na legislação trabalhista, de modo a retirar esse estímulo à rotatividade no emprego, a qual acarreta prejuízos a ambas as partes da relação.

Em resumo, os três principais desafios para a geração de emprego e renda no País são a superação do padrão de baixo crescimento econômico, o desenvolvimento da articulação entre políticas de fomento econômico e políticas de apoio ao trabalhador e a revitalização das políticas ativas de emprego no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego, complementadas por aperfeiçoamentos legais da legislação trabalhista.

[1] A Pesquisa sobre o Futuro dos Empregos reúne a perspectiva de 803 empresas – que empregam coletivamente mais de 11,3 milhões de trabalhadores – em 27 grupos de setores e 45 economias de todas as regiões do mundo. Disponível em chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www3.weforum.org/docs/WEF_Future_of_Jobs_2023.pdf

[2] Ressalva seja feita a recente criação da ferramenta de inteligência artificial generativa, do tipo ChatGPT, sobre a qual há hoje intensos debates acerca dos seus efeitos socioeconômicos, entre os quais, o temor de uma possível destruição líquida de empregos em massa. Sobre essa inovação, está em discussão a necessidade de uma regulamentação, com a qual se poderia classificar os usos de IAs segundo os seus riscos, de modo a barrar a entrada daquelas classificadas como de alto risco socioeconômico.

*Mário Magalhães é cientista social pela Unesp, especialista em Sociologia pelo Departamento de Sociologia-UnB, especialista em Gestão de Políticas Públicas de Emprego pelo CESIT/Unicamp e mestre em Políticas Públicas pelo Departamento de Serviço Social-UnB. Integra a carreira de EPPGG desde 2011. Trabalhou na Secretaria de Trabalho do GDF, no Ministério do Planejamento, Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério da Previdência Social.

Este artigo integra a série de publicações sobre os atuais desafios para as políticas públicas, em celebração aos 34 anos da ANESP.