Autores: Carmem Priscila Bocchi, Erick Brigante Del Porto, Juliane Helriguel de Melo Perini, Lilian dos Santos Rahal, Rafaela de Sá Gonçalves, Simone Tognoli Galati Moneta*

A Constituição Federal consagrou, em seu artigo 6º, desde 2010, a alimentação como um direito social, tais como são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados.

Tal reconhecimento, acolhido por meio de Emenda Constitucional, resultou do processo de estruturação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN)[1], sistema público responsável pela implementação e gestão participativa da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) em âmbito federal, estadual e municipal, com o objetivo de assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada.

Segundo a Lei Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional (Lei nº 11.346, de 2006), a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) compreende a realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem que isso comprometa o acesso a outras necessidades essenciais, tendo por base as práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.

O conjunto de ações e políticas que se implementou de forma articulada e transversal no âmbito do setor público, em consonância com as demandas da sociedade brasileira, durante os últimos 20 anos, orientadas pelas premissas da Política Nacional de SAN e engajando órgãos de vários níveis federativos, permitiu que o Brasil, no ano de 2014, saísse do Mapa da Fome da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO). Além das políticas consolidadas de fomento à produção de alimentos, como o crédito rural disponibilizado também para pequenos produtores, destaca-se um conjunto de programas que focaram nas condições de acesso à alimentação, como o Programa Bolsa Família, a política de valorização do Salário Mínimo, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Estas são algumas das principais políticas apontadas pela FAO como protagonistas dessa conquista, proporcionando que milhões de brasileiros passassem a ter acesso aos alimentos.

É sabido, no entanto, que, desde 2015, o país convive com graves problemas econômicos, com impactos expressivos na renda e no consumo das famílias, demonstrados a partir dos dados da Pnad Contínua na Síntese dos Indicadores Sociais de 2019, elaborada pelo IBGE[2], expressando um agravamento nas condições materiais de vida da população como um todo, traduzidas pela redução no pessoal ocupado com vínculo formal de trabalho, atrelada ao aumento dos empregados sem carteira e dos trabalhadores por conta própria. Especificamente, quando se analisam os indicadores de renda domiciliar per capita, taxas de pobreza e de extrema pobreza, além de infraestrutura dos domicílios, em grupos populacionais considerados mais vulneráveis, como pretos ou pardos, mulheres e jovens, a taxa de desemprego se mantém muito mais alta do que a média nacional, assim como a informalidade.

A linha de extrema pobreza definida pelo Banco Mundial, de US$ 1,90 PPC por dia, mostra que, durante o período de 2012 a 2014, houve redução de 1,3 ponto percentual na proporção de pessoas com rendimento inferior a US$ 1,90 PPC, quando o total de pessoas abaixo dessa linha chegou a 4,5% da população brasileira. A queda, no entanto, foi seguida de aumento de 2,0 pontos percentuais, entre 2014 e 2018, resultando em 6,5% da população brasileira com rendimento inferior a US$ 1,90 PPC no ano de 2018. Este percentual é equivalente a 13,5 milhões de pessoas, contingente superior à população total de países como Bolívia, Bélgica, Cuba, Grécia e Portugal.

Já em relação à taxa de pobreza, havia, para o mesmo período, 25,3% da população com rendimentos inferiores a US$ 5,50 PPC por dia, aproximadamente R$ 420 mensais, o que equivale a cerca de 44% do salário mínimo vigente em 2018. Isso corresponde a 52,5 milhões de pessoas pobres.

Os efeitos da crise econômica sobre a estrutura do mercado de trabalho, com 12,3 milhões de desocupados, no primeiro trimestre de 2020, somados a 38 milhões de informais, acabam ampliando e agravando ainda mais as desigualdades sociais. Observa-se que o rendimento médio mensal real do trabalho do 1% da população com os rendimentos mais elevados era de R$ 28.659 em 2019, o que corresponde a 33,7 vezes o rendimento médio dos 50% da população com os menores rendimentos (R$ 850), valor este, abaixo do salário mínimo vigente em 2019[3].

Permanecem ainda grandes discrepâncias entre o rendimento médio mensal real de todos os trabalhos das pessoas brancas (R$ 2.999), pardas (R$ 1.719) e pretas (R$ 1.673). Também perduram as diferenças de gênero: o rendimento médio de todos os trabalhos dos homens (R$ 2.555) é 28,7% mais alto que o das mulheres (R$ 1.985).

Todas essas questões colocadas se refletem na tendência de aumento do índice de Gini do rendimento domiciliar per capita, que, ao assumir valores entre 0 e 1 – sendo 1 o valor de máxima desigualdade e 0 a perfeita igualdade na distribuição do rendimento – demonstra o crescimento da desigualdade no país. Em 2019, o valor calculado pelo IBGE, com base na Pnad Contínua, chegou a 0,543, um dos maiores valores, considerando a série iniciada em 2012.

Em consequência de todos esses fatores, a fome[4] voltou a fazer parte do cotidiano de muitas famílias das periferias das grandes cidades, das pessoas em situação de rua e de um maior número de famílias de populações tradicionais que vivem em áreas rurais isoladas, como indígenas e quilombolas.

A situação se complica ainda mais com a redução do orçamento de políticas públicas de extrema relevância para a promoção da segurança alimentar e nutricional da população. Ainda que o orçamento global da SAN, representado pela soma dos orçamentos de todas as ações integrantes do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN)[5], tenha apresentado certa estabilidade nos últimos anos, girando em torno de 100 bilhões de reais desde 2017, um olhar mais atento mostra que essa manutenção se dá pela atualização dos orçamentos de políticas como o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família.

Por outro lado, diversos programas com rubricas orçamentárias menos expressivas – em que pese seu relevante impacto social – como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)[6] e o Programa Cisternas[7] apresentaram queda acentuada em seus orçamentos. O PAA passou de um orçamento autorizado de R$ 1,2 bilhão (valores nominais), em 2012, para cerca de R$ 144 milhões em 2020. Porém, em face da emergência da pandemia, o governo federal determinou a abertura de crédito extraordinário de R$ 500 milhões para a compra de produtos da agricultura familiar por meio do PAA, o que será fundamental para, por um lado, sustentar a renda dos agricultores e manter a produção de alimentos e, por outro, garantir o abastecimento de entidades socioassistenciais. Estas entidades passam por um momento de grande dificuldade devido à diminuição das doações regularmente recebidas, assim como pelo aumento da demanda por seus serviços de alimentação. Cerca de 85 mil agricultores familiares, mais de 12 mil entidades e 11 milhões de famílias em situação de vulnerabilidade deverão ser beneficiadas. Por sua vez, o orçamento do Programa Cisternas caiu de aproximadamente 1 bilhão de reais para R$ 130 milhões no mesmo período[8].

É sabido que acesso à alimentação e índices de pobreza caminham lado a lado, ou seja, em grande parte dos casos, a fome não é uma questão de indisponibilidade de alimentos, mas de insuficiência de renda para adquiri-los. Nesse sentido, embora o Brasil seja um dos maiores produtores de alimentos do mundo, com produção superior à necessidade de sua população, há milhões de brasileiros que voltaram a não ter renda suficiente para acessar, de forma regular, alimentos de qualidade, despontando aí uma das faces mais cruéis da nossa desigualdade social. Porém, o contexto que já era grave e inaceitável, em pleno início de século XXI – e demandava políticas públicas de caráter emergencial, associadas àquelas estruturantes para enfrentamento da questão – ganhou contornos ainda mais dramáticos, a partir da declaração de emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente do novo Coronavírus, feita pela Organização Mundial de Saúde (OMS), em março último.

Rigorosas e inéditas medidas de distanciamento social foram tomadas por muitos países para impedir que a rápida contaminação das pessoas levasse ao colapso dos sistemas de saúde. Afinal, ainda não há remédios reconhecidamente eficazes nem mesmo vacina contra a Covid-19. As medidas de distanciamento social, tais como fechamento do comércio, serviços e escolas, bem como o isolamento das pessoas em casa, teve, entre muitas outras implicações, repercussão imediata sobre a renda, o emprego e o sustento das famílias. Nessas circunstâncias, concomitantemente às evidentes ações voltadas diretamente à área de saúde pública, os Estados nacionais devem tomar as medidas necessárias para, dentro do possível, suavizar as quedas bruscas do nível de renda e emprego, além de atender aos mais vulneráveis.

No caso específico do Brasil, medidas vêm sendo tomadas neste sentido, como a criação do auxílio emergencial, benefício voltado aos trabalhadores informais, microempreendedores individuais, autônomos e desempregados, além das famílias pobres de maneira geral.  Assim, os recursos do auxílio emergencial deverão alcançar as famílias cadastradas no Cadastro Único e 95% dos beneficiários do Programa Bolsa Família, que incorporou mais de 1,2 milhão de famílias que aguardavam a entrada no Programa. Com isso, o Programa chegou, em abril último, a 14,2 milhões de famílias beneficiárias. Porém, será preciso avançar mais, tendo em vista a necessidade urgente de ações específicas para que não faltem alimentos para as famílias brasileiras.

Um dos programas chaves neste processo de garantia da segurança alimentar e nutricional da população brasileira é o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)[9] do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que atende mais de 40 milhões de alunos das escolas públicas do Brasil. O governo federal repassa recursos financeiros a estados, municípios e escolas federais para suplementar o custeio da alimentação dos alunos durante 200 dias letivos ao ano. Os repasses são realizados com base no número de matrículas informado pelo Censo Escolar, cuja realização é coordenada anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) do Ministério da Educação.

Com o fechamento das escolas em todo o Brasil, milhões de crianças e jovens deixaram de contar diariamente com uma ou mais refeições feitas naquele ambiente e, ao ficarem em suas casas, passaram a demandar ainda mais o orçamento doméstico com a compra de alimentos, em um momento de diminuição da renda familiar disponível. Dada a situação e seu caráter não só de emergência, mas agora, de urgência, torna-se clara a necessidade de um conjunto de políticas articuladas, para garantir, de imediato, a segurança alimentar e nutricional da população. O Programa Bolsa Família, isoladamente, mostrou-se insuficiente para garantir a alimentação de um grande contingente de famílias pobres, tendo em vista estarem os orçamentos domésticos já pressionados.

Assim, outra importante medida adotada foi a aprovação da Lei nº 13.987, de 2020, que autoriza, em caráter excepcional, a distribuição dos alimentos adquiridos com recursos do PNAE aos pais e responsáveis pelos estudantes das escolas públicas de educação básica. A distribuição dos alimentos permite, também, manter a renda de produtores e fornecedores, inclusive de agricultores familiares. Lembremos que, de acordo com a Lei nº 11.947, de 2009, 30% do total repassado pelo PNAE deve ser empregado na aquisição de alimentos diretamente da agricultura familiar. Considerando que o PNAE repassou mais de R$ 4 bilhões, em 2019, a estados e municípios para apoiar a compra de alimentos para alimentação dos alunos, estamos tratando de um mercado de até R$ 1,2 bilhão para os agricultores familiares[10]. 

O momento de crise traz ao país a oportunidade de, mais uma vez, jogar luz para a centralidade de políticas de segurança alimentar e nutricional robustas e articuladas, capazes de promover o acesso a alimentos de qualidade de forma contínua, tanto em épocas de normalidade como em cenários de instabilidade social e econômica. Nesse sentido, vimos observando a relevância de se acionar o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), conforme diversos entes estaduais e municipais vêm fazendo, compreendendo tanto suas dimensões de produção e abastecimento, como a de acesso aos alimentos, para dar suporte ao enfrentamento da emergência. Ademais, a experiência e as recomendações internacionais apontam, neste momento, para a importância de se ter, cada vez mais sinérgicas, as políticas nacionais que incidem na segurança alimentar e nutricional da população, conforme se destaca na sequência.

- Manutenção da produção de alimentos, com linhas de crédito subsidiadas para setores e segmentos específicos mais prejudicados com a crise, bem como com o alongamento dos financiamentos vigentes, além da necessidade de estabelecimento de cuidados extras com os trabalhadores da agricultura, para que não sejam expostos à Covid-19.

- Viabilização do abastecimento alimentar, fazendo com que os alimentos produzidos sejam disponibilizados para consumo da população, seja por meio dos grandes mercados e atacados, seja nos circuitos curtos de produção e consumo, evitando o desperdício e as perdas ocasionadas pelo fechamento de importantes unidades consumidoras, como o setor que proporciona alimentação fora do domicílio (restaurantes, lanchonetes, bares, cantinas, entre outros). Por sua vez, deve ser promovida a Estratégia Intersetorial para a Redução de Perdas e Desperdícios de Alimentos[11], aprovada pela Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), em 2018, e que abarca quatro linhas de ação: pesquisa, conhecimento e inovação; comunicação, educação e capacitação; promoção de políticas públicas; e legislação.

- Promoção do acesso aos alimentos, por meio dos programas de transferência de renda e da continuidade da alimentação escolar – seja pelo acesso direto aos alimentos ou aos recursos para a obtenção dos mesmos –, potencialização de equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional, tais como restaurantes populares e bancos de alimentos[12], que contribuem com a doação de alimentos aos segmentos mais vulneráveis, pobres e empobrecidos com a crise.

- Implementação de políticas específicas voltadas para Povos e Comunidades Tradicionais, pois estas populações são muito mais vulneráveis à fome e suas condições de vida são geralmente muito precárias. No caso dos indígenas, esforços são necessários em relação à vigilância em saúde.

- Políticas de garantia de um consumo adequado, com atenção para os aspectos nutricionais, garantindo a distribuição de alimentos saudáveis e variados, que guardem similaridade com as refeições oferecidas pela alimentação escolar às crianças que se encontram sem aulas.

Independentemente dos caminhos que ainda serão percorridos no enfrentamento da pandemia e das consequências que extrapolam o âmbito exclusivo da saúde pública, já resta mais que evidente a necessidade de discutirmos a ampliação e o incremento do conjunto das políticas públicas de proteção social aos brasileiros, especialmente daquelas voltadas à promoção da segurança alimentar e nutricional.

O estabelecimento de uma renda básica permanente a cada cidadão e cidadã, que os protejam das periódicas e cada vez mais bruscas oscilações do mercado de trabalho, o aprimoramento e a recomposição orçamentária de programas específicos como o PAA, o Programa Cisternas e as ações que financiam equipamentos públicos de SAN, a manutenção do Programa Nacional de Alimentação Escolar, o atendimento direto a grupos populacionais específicos em situação de insegurança alimentar e nutricional, entre outras ações, devem ser discutidas em um contexto de fortalecimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

*Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental

[1] Conheça o SISAN: http://mds.gov.br/caisan-mds/sisan

[2] https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101678.pdf

[3] https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-agencia-de-noticias/releases/27594-pnad-continua-2019-rendimento-do-1-que-ganha-mais-equivale-a-33-7-vezes-o-da-metade-da-populacao-que-ganha-menos

[4] Ouça o programa de áudio Café da Manhã (Podcast) da Folha de São Paulo, publicado em 13 de abril último, intitulado “A pandemia e a fome”: https://www1.folha.uol.com.br/podcasts/2020/04/podcast-trata-de-fome-em-tempos-de-coronavirus-ouca.shtml

[5] Conheça o Plansan em: http://www.mds.gov.br/webarquivos/arquivo/seguranca_alimentar/caisan/plansan_2016_19.pdf

[6] Em sua principal modalidade – a Compra com Doação Simultânea – o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) compra alimentos da agricultura familiar e os destina às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e àquelas atendidas pela rede socioassistencial, por meio dos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional e da rede pública e filantrópica de ensino. Saiba mais em: http://www.desenvolvimentosocial.gov.br/Portal/servicos/inclusao-produtiva-rural/paa

[7] O Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e outras Tecnologias Sociais (Programa Cisternas) tem como objetivo a promoção do acesso à água para o consumo humano e para a produção de alimentos por meio da implementação de tecnologias sociais simples e de baixo custo. O público do programa são famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de água, com prioridade para povos e comunidades tradicionais. Saiba mais em: http://desenvolvimentosocial.gov.br/servicos/inclusao-produtiva-rural/acesso-a-agua-1/programa-cisternas

[8] Corrigidos os valores pelo IPCA/IBGE, o orçamento do PAA de 2012 equivaleria a cerca de R$ 1,8 bilhão em 2020, assim como os recursos disponibilizados para o Programa Cisternas equivaleriam a, aproximadamente, R$ 1,6 bilhão, considerado o mesmo período, o que demonstra a dimensão da redução orçamentária desses programas até abril de 2020, antes das medidas emergenciais.

[9] Saiba mais em: https://www.fnde.gov.br/programas/pnae

[10] Segundo o Censo Agropecuário do IBGE de 2017, há 3,9 milhões de estabelecimentos da agricultura familiar, que contam com mais de 10 milhões de ocupados. Parte deste segmento será também beneficiado pela geração de renda fomentada por esta medida.

[11] Conheça a Estratégia Intersetorial para a Redução de Perdas e Desperdícios de Alimentos no Brasil em: https://www.mds.gov.br/webarquivos/arquivo/seguranca_alimentar/caisan/Publicacao/Caisan_Nacional/PDA.pdf

[12] Conheça a Rede Brasileira de Bancos de Alimentos: http://www.mds.gov.br/Plone/caisan-mds/rede-brasileira-de-bancos-de-alimentos