Entrevista concedida pelo Secretário de Gestão
Confira a entrevista concedida pelo Secretário de Gestão, Marcelo Viana, sobre eficiência do Estado.
1. Quais são as tarefas que devem ser desenvolvidas por um Estado moderno? O Brasil precisa de que tipo de Estado? O sr. imagina que a crise global poderá fazer com que o Estado passe a ser visto de outra maneira?
A reflexão pós Consenso de Washington aponta necessariamente para uma redefinição do papel estratégico do Estado brasileiro. O País alcançou um patamar de desenvolvimento econômico que o projeta entre as maiores economias do mundo e amplia suas responsabilidades no cenário mundial e regional. Por um lado, o Brasil tem que garantir um ambiente regulatório e de gestão de política econômica que estimule investimentos privados, suprindo possíveis falhas de mercado e assegurando a provisão de bens públicos, direta ou indiretamente, em especial no que concerne à infra-estrutura produtiva e social necessária para a integração nacional e regional. Por outro lado, o Estado deve implementar políticas de distribuição progressiva de renda que revertam o quadro de profundas desigualdades sociais, instituindo redes de proteção e fomentando a inclusão sócio-econômica dos decis mais pobres da população.
A pró-atividade da ação estatal nesta nova etapa deve ser sua característica mais marcante, descartando a postura passiva de corte liberal sem, contudo, retornar pura e simplesmente ao modelo autárquico e tecnocrático do passado autoritário. Essa agenda pró-ativa implica construir, em ambiente democrático, um novo modelo de governança pública, baseado na concertação política, na participação da sociedade civil na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, e na introdução de novas ferramentas de gestão, alinhadas com as melhores práticas internacionais no campo da administração pública, com adoção de estruturas de incentivo à eficiência, à eficácia e à efetividade.
O Governo central nos Estados Federais tem que ser cada vez mais um núcleo de inteligência e coordenação, tanto "para cima", no que se refere à articulação para a constituição de esferas supra-nacionais de governança (UNASUL, por exemplo, no espaço regional sul-americano), como “para baixo”, em relação aos entes sub-nacionais, com as atividades de prestação de serviços sendo repassadas para as esferas estadual e municipal. As responsabilidades das esferas estadual e municipal no fomento do desenvolvimento integrado e sustentável de seus territórios, na atração de investimentos e na melhoria do ambiente de negócios devem tornar-se maiores. Para fazer frente a isso é necessário aumentar e fortalecer as capacidades institucionais desses entes sub-nacionais.
Também precisamos fugir da armadilha do discurso simplista sobre o inchaço da máquina pública federal. A comparação internacional não corrobora a tese de que a quantidade de servidores federais no Brasil é exagerada. Um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, feito com base nos dados mais recentes divulgados pela OCDE, aponta que no ano 2000 o Brasil tinha 5,52 servidores por mil habitantes. Na mesma época, a Alemanha tinha 6,10 servidores por mil habitantes, o México tinha 8,46, os Estados Unidos 9,82, a Coréia do Sul 11,75. Na Finlândia eram 24,24 servidores por mil habitantes e na Irlanda 54,86 por mil. Em 2006, a relação servidor/habitante no Brasil havia caído para 5,32 por mil. Tampouco houve explosão da quantidade de servidores civis em comparação com a evolução populacional do País. Desde o início do atual Governo, o quantitativo de servidores cresceu a taxas compatíveis com as do crescimento populacional, chegando a 529.082 servidores civis do Poder Executivo na ativa em julho deste ano.
Quanto à crise global, acho que ela só tende a fortalecer a percepção da complementaridade entre Estado e mercado. É preciso Estado para suprir as falhas de mercado. E mercado para suprir falhas de governo. Os limites de um e de outro variarão conforme a conjuntura, superadas as visões extremas de planificação econômica estatal e de fundamentalismo de mercado. A crise trouxe o Estado de volta, mas isso não pode acontecer com um viés populista, mas mediante o fortalecimento de sua capacidade regulatória. Esse tem sido o caminho adotado pelo Brasil e que conta com o reconhecimento da comunidade internacional.
2. Qual deve ser a relação entre o público e o privado para que se construa um Estado democrático?
O Estado deve ser o mais receptivo possível às demandas da sociedade, atentando para a transparência no encaminhamento dos interesses dos diversos grupos. É importante que haja respeito mútuo entre Estado e mercado, reconhecidos ambos como instrumentos legítimos de regulação social e econômica. Isso tudo sem esquecer o terceiro setor, partícipe também legítimo do jogo.
Cada vez mais o papel do Estado, seguindo a tendência internacional, será o de garantir a qualidade da regulação, mediante adoção de mecanismos de análise e avaliação do impacto regulatório, de forma a proporcionar o melhor ambiente possível para que cidadãos e empresas observem seus direitos e obrigações.
3. Numa escala de zero a 10, que nota o sr. daria para a qualidade do serviço prestado hoje pelo Estado brasileiro? (em caso de a nota ficar abaixo de cinco, responda também como é que se chegou a isso.)
Seria difícil definir uma nota média, tendo em vista a grande heterogeneidade do Estado brasileiro, tanto se considerarmos os diversos níveis sub-nacionais, como a diversidade de situações dentro da própria esfera federal. Na Administração Pública, como na sociedade brasileira, coexistem padrões arcaicos com práticas dignas dos países mais avançados do mundo. Podemos dizer que há, no Estado Brasileiro, no dizer de Amitai Etzioni, “simultaneidade de não-coetâneos”, com a coexistência de práticas patrimonialistas, burocráticas e gerenciais, sendo que para cada situação há uma política pública de gestão específica que deve ser aplicada. Onde há patrimonialismo, temos que aplicar profissionalização e políticas de controle e transparência; onde há modelo burocrático clássico, temos que incorporar incentivos à produtividade e ao desempenho, ao mérito com flexibilidade; onde há experiências pós-burocráticas, temos que dar maiores autonomias gerenciais, financeiras e orçamentárias, associadas à contratualização de resultados. Quanto à percepção da qualidade dos serviços públicos, em geral a classe média tem uma visão mais crítica do que aquela expressa pelos segmentos populares.
4. Como atender a demanda por um Estado moderno, eficaz na prestação de serviços de qualidade e capaz de praticar políticas de inclusão social e, além disso, torná-lo mais barato?
Implementando uma agenda que articule os grandes processos da Administração Pública, integrando planejamento, orçamento e gestão, sempre com foco em resultados. Isso deve ser aliado à profissionalização da operação e dos níveis táticos de direção e assessoramento envolvidos nesses processos. É preciso avançar na incorporação ao setor público das melhores práticas de gestão, com incentivos a desempenho e produtividade, sempre com transparência, participação e controle social.
Outra frente de ação importante é a da integração das ações públicas no território, quer sejam as dos diversos setoriais de um mesmo nível de governo, quer sejam as dos diversos níveis de governo da Federação. Isso requer um esforço maior de coordenação e atenção ao fortalecimento das capacidades institucionais de Estados e Municípios, no contexto de uma agenda federativa.
Completam essa agenda a avaliação externa dos serviços prestados, o aperfeiçoamento dos mecanismos de recrutamento, seleção, capacitação e gestão de pessoas no serviço público, o uso intensivo de tecnologias e o aperfeiçoamento dos mecanismos de contratação e licitação.
5. O que é, na avaliação do sr., um Estado eficiente?
É o que gasta o mínimo possível sem prejuízo de ser eficaz na sua ação e efetivo na consecução dos objetivos sociais democraticamente estabelecidos. Ou seja, é o que gasta com qualidade.
6. Que passos devem ser dados e quais os que já foram dados para tornar o Estado brasileiro mais eficiente?
Podemos aperfeiçoar os programas que organizam a ação governamental, acentuar o foco nas ações finalísticas e, claro, na satisfação do cidadão, além de eliminar superposições de ações e estabelecer melhores mecanismos de coordenação entre elas, reduzindo custos sem prejuízo da quantidade e da qualidade dos serviços prestados. Adicionalmente, é preciso simplificar a vida dos cidadãos e das empresas.
Também precisamos trabalhar para cumprir tudo o que está disposto na Carta de Brasília da Gestão Pública1, compromisso assumido pelo Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração (CONSAD) e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em maio deste ano. Os signatários da Carta comprometeram-se com um pacto para melhorar a gestão pública e para mobilizar a sociedade em favor dessa agenda.
7. Na avaliação do sr., em quais áreas de atuação o Estado é mais eficiente no Brasil? Por que?
Dada a dificuldade de elaborar um “ranking” de eficiência, o que se pode fazer é listar algumas áreas de eficiência reconhecida. O Bolsa Família, programa de transferência de renda do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) considerado um dos principais programas de combate à pobreza do mundo, já teve sua eficiência atestada. Pesquisas mostram que, nos lares atendidos, além de aumento do acesso à alimentação e vestuário infantil, as crianças freqüentam mais o sistema de ensino e abandonam menos a escola. As famílias também trabalham mais. O Programa Nacional de DST e AIDS, do Ministério da Saúde, também é um caso de sucesso que se tornou referência internacional. O Programa integra prevenção e assistência sem deixar de lado a perspectiva de direitos civis, e apresenta resultados expressivos na redução da mortalidade e na estabilização da progressão dos novos casos, com ganhos de eficiência no gasto que vêm permitindo melhorar a oferta de medicamentos. Vale destacar ainda o modelo de gerenciamento intensivo das ações do PAC adotado pela Casa Civil da Presidência da República.
Outro exemplo ligado à questão de combate às DST e à AIDS é o do HEMORIO estadual, reconhecido pela gestão de excelência em Saúde e pelo cuidadoso atendimento ao cidadão. O HEMORIO faz parte de uma rede de hemocentros em todo o país que vem se aperfeiçoando em termos de gestão há mais de uma década e acabou de ganhar o Prêmio Nacional de Gestão Pública. A EMBRAPA constitui mais um caso de efetiva atuação sistêmica, com reflexos indiscutíveis nos resultados do agronegócio brasileiro. Na área de metrologia, a conjugação de profissionalismo e flexibilidades gerenciais tornou o INMETRO referência internacional em sua área, com resultados significantemente superiores aos de instituições congêneres. O IBGE inovou com a coleta de dados por computadores de mão em censos de grandes proporções, conferindo mais confiabilidade, agilidade e rapidez aos trabalhos. A Escola Nacional de Administração Pública – ENAP se transformou em referência internacional em função de seu trabalho na formação e no aperfeiçoamento de carreiras estratégicas do Governo Federal. E a realização do Censo Previdenciário pelo Ministério da Previdência Social em parceria com a rede bancária levou à cessação de 80 mil benefícios indevidos, com economia anual de R$ 434 milhões para os cofres públicos. Todas essas são organizações e experiências reconhecidas no campo da gestão pública.
8. Em quais áreas de atuação o Estado é menos eficiente? Por que?
Apesar de já contarmos com inegáveis avanços, todo o atendimento ao cidadão tem espaço para melhorar, especialmente no que se refere à ampliação e universalização dos modelos de centrais de atendimento, como o SAC baiano e o Poupa Tempo paulista. Aqui também é preciso utilizar intensivamente a tecnologia para simplificar a vida de cidadãos e empresas.
9. Quais devem ser os indicadores utilizados pela sociedade e pelo gestor público para se medir se a ação do Estado está ou não se tornando mais eficiente?
Em geral, carecemos do desenvolvimento de indicadores adequados de aferição e avaliação de resultados e principalmente de sua utilização efetiva como “feedback” no processo de alocação de recursos públicos. No entanto, nem mesmo nos países mais desenvolvidos a questão da utilização efetiva de indicadores está equacionada, especialmente em se tratando da dimensão de resultados. Nossa tarefa é avançar no desenvolvimento, utilização e divulgação dos indicadores, pois o Estado deve prestar contas de sua atuação. Minas Gerais tem desenvolvido uma experiência piloto nesse sentido que poderá subsidiar outras iniciativas. É fundamental o trabalho junto à imprensa, oferecendo todos os meios para que ela conheça bem os indicadores e possa dar ciência dos mesmos – e, conseqüentemente, do nível de eficiência, eficácia e efetividade da ação do Estado – à população.
10. Quais são, na avaliação do sr., as diferenças e as semelhanças entre ter foco no consumidor, como é o caso das empresas, ou foco no cidadão, como deveria ter o Estado.
Acho que há um paralelismo muito grande entre ambas as situações. Tanto o consumidor quanto o cidadão devem ser muito bem atendidos. O consumidor e a empresa estão ligados por uma relação contratual a partir da aceitação, por parte do consumidor, da oferta feita pela empresa. No caso do cidadão e do Estado, o contrato social estabelece a relação que já está dada. Ou seja, o cidadão é sujeito de direitos independentemente da vontade do Estado, que tem por obrigação bem atendê-lo. Aqui vale destacar o Modelo de Excelência em Gestão Pública – MEGP, formulado com base nos conceitos da qualidade, que o Ministério do Planejamento coloca à disposição das organizações públicas para a elaboração de seus planos de melhoria por meio do Gespública.
Um dos mecanismos comuns na relação empresa-cliente que vem sendo usado no setor público com bons resultados é a realização de pesquisas de satisfação do usuário. Elas fornecem as pistas importantes sobre a direção a seguir para satisfazer as necessidades do cidadão.
O foco na oferta de serviços de qualidade é mais desafiador para o Estado que para as empresas porque requer a superação de diferenças de prioridades entre as várias áreas e os vários níveis de governo – o que já vem sendo feito em projetos de espaços de serviços integrados ao cidadão. A competição entre áreas e níveis pelo reconhecimento do usuário final não pode ser mais importante do que a qualidade do serviço prestado. Isso evita que, para obter um serviço a que tem direito, o cidadão precise bater em inúmeras portas ou fornecer repetidas vezes informações de que a Administração Pública já dispõe.
Ainda há um longo caminho a percorrer na mudança de um paradigma centrado no Estado para outro centrado no cidadão. E, nesse caminho, a tarefa do Estado acaba sendo mais complexa que a das empresas porque a condição de cidadão transcende a de cliente. Não basta oferecer serviços de qualidade. É preciso atentar para as mais variadas dimensões da cidadania: o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça.
Mas é preciso que a sociedade se mobilize e cobre, de modo que o aperfeiçoamento da gestão pública seja item permanente da agenda política nacional.
11. Quais seriam, na avaliação do sr., os principais problemas no setor público que deveriam ser enfrentados por uma reforma?
É necessário um grande esforço de simplificação dos processos de trabalho, evitando o excesso de regras e controles. O Estado deve reforçar o foco em resultados e rever mecanismos e instrumentos de avaliação de desempenho institucional. Deve desenvolver e implementar mecanismos que propiciem e facilitem a coordenação das ações intra e entre governos, de forma a diminuir as duplicidades e sobreposições e possibilitar a articulação de esforços e o uso coordenado de recursos. Também é importante rever o marco legal, propiciando as condições estruturais necessárias e adequadas para a implementação de mudanças de paradigmas, com maior flexibilidade gerencial. Isso tudo é parte da agenda pactuada com o CONSAD.
12. Quais são, na avaliação do sr., as qualificações básicas de um gestor público? Há uma política de qualificação profissional? Como deveria ser a relação entre o funcionário de carreira e o funcionário indicado por sua filiação política?
O gestor público deve ter uma visão ampla da sociedade e de suas interações com o Estado. Precisa agregar valor para a sociedade, procurando ir além do cumprimento burocrático da missão, usando de criatividade e de capacidade de adaptação, mantendo sempre um comportamento ético. Ele tem que considerar as reais necessidades da comunidade e a forma como estas podem ser entendidas e traduzidas para o âmbito das ações a serem desenvolvidas, e gerir a coisa pública da melhor forma, considerando o interesse público. Além disso, deve ter consciência do seu papel como agente público indutor do desenvolvimento sustentável e da eqüidade social, levando isso em conta na sua forma de pensar e agir. Deve ser um participante ativo, não um mero espectador, com ousadia para colocar as “equações impossíveis” na mesa e coragem para “fazer a diferença” e para “fazer diferente”. Precisa ter capacidade de aprender e interagir, coordenar e articular, de trabalhar em rede. E demonstrar capacidade técnica sem perder de vista as sutilezas da dimensão política.
A política de profissionalização no Poder Executivo Federal tem sido acompanhada de um aperfeiçoamento constante dos mecanismos de qualificação e capacitação. A filiação política é natural nos níveis de direção estratégica, mas as funções de assessoramento e direção intermediária e de caráter tático-operacional e funções profissionais operacionais têm que ser profissionalizadas. O grande desafio que se coloca é garantir, por um lado, o legítimo comando político do Governo eleito e, por outro, o preparo necessário para a gestão pública que assegure a continuidade do funcionamento da máquina pública.
13. Como adequar estabilidade de emprego e busca de maior eficiência na prestação do serviço público?
Temos que conjugar mérito com flexibilidade. O sistema de mérito está sendo estimulado pelo trabalho do Governo para reduzir a quantidade de funções comissionadas de livre provimento e priorizar funções ocupadas por servidores de carreira. Esse processo foi iniciado com a edição do Decreto nº 5.497, de 21 de julho de 2005, que definiu percentuais mínimos dos cargos em comissão do Grupo Direção e Assessoramento Superiores – DAS a serem ocupados por servidores públicos efetivos. Como decorrência do cumprimento do decreto, em outubro de 2008, mais de 71% dos cargos comissionados eram ocupados por servidores com vínculo. Mesmo nos cargos mais elevados, o percentual de servidores com vínculo é expressivo, aproximando-se de 60% no caso dos DAS-6 e superando esta marca nos DAS-5 e 4. Nesse mesmo esforço, este ano o governo enviou ao Congresso um projeto que cria as Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE. O Projeto de Lei n° 3.429/08, que está na Câmara dos Deputados, prevê a destinação privativa de parte das funções comissionadas a servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, restringindo o número de cargos em comissão de livre provimento e induzindo a profissionalização e o mérito em áreas essenciais do Estado. As FCPE serão preenchidas segundo critérios de mérito e competências, implicando em capacitação como um dos requisitos para sua ocupação. Um outro modo de fomentar o sistema de mérito adotado pelo Poder Público são as avaliações do desempenho dos servidores, que influenciam diretamente sua progressão e promoção.
No que diz respeito às flexibilidades, temos que oferecer maiores autonomias gerenciais, financeiras e orçamentárias, associadas à contratualização de resultados. Desse modo, alia-se a melhoria de desempenho ao aprimoramento do chamado “accountability” dos órgãos beneficiados. O Governo está preparando uma proposta nesse sentido. Outra iniciativa nessa linha é a do Projeto de Lei Complementar n° 92/07, que cria a fundação estatal. Dotada de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, a fundação estatal é regida por regras do direito privado, à semelhança do formato da empresa estatal, sem se referenciar no modelo competitivo da busca pelo lucro. O modelo é próprio para a atuação do Estado em áreas que não lhe são exclusivas, ou seja, onde não é requerido o exercício do seu poder de autoridade, como a saúde, educação, cultura, esporte, turismo, tecnologia, assistência social, dentre outras.
14. O sr. é favorável à redução dos níveis hierárquicos no serviço público e a adoção de critérios de maior transparência para cargos e salários no Executivo, Legislativo e Judiciário? Como isso deveria ser feito?
Sou favorável à redução dos níveis hierárquicos, com aumento na amplitude de comando. A menor quantidade de níveis hierárquicos torna os processos mais ágeis, mais rápidos. Além disso, a eliminação de intermediários proporciona maior proximidade entre o decisor e a realidade da execução no dia-a-dia.
Quanto à transparência para cargos e salários, a determinação é constitucional. Já é possível encontrar na internet, no Sítio do Servidor Público, as tabelas de remuneração para as carreiras civis e para os cargos comissionados do Poder Executivo Federal2. Precisamos avançar na transparência dos critérios para preenchimento dos cargos comissionados. A criação das Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE , que mencionei a você anteriormente, é um passo nessa direção, visto que será necessário que o servidor preencha requisitos pré-estabelecidos para ocupar as funções.
15. Por fim, qual Estado o sr. considera que deveria servir como um exemplo a ser seguido pelo Brasil? Por que?
A inspiração deve estar nos Estados das sociedades que desenvolveram seu capital social e que mais avançaram na implementação dos indicadores de desenvolvimento humano, mas sempre sabendo que temos que percorrer nosso próprio caminho.
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1 Encaminhada em anexo
2 Na publicação periódica “Tabela de Remuneração dos Servidores Públicos Federais”, disponível em www.servidor.gov.br